社会保障学：养老保障内容及基本内涵

一、养老保障概念及内涵

养老保障（Old－age Security），全称为“社会养老保障”（Social Security for the Aged），又称“老年保障”。是指国家、社会或者个人通过一系列经济帮助和社会服务等方面的措施，对退出劳动领域或者无劳动能力的老年人开展的各种社会保障项目的总称。有广义和狭义概念之分。广义的养老保障是指国家、社会和个人为老年人提供的一切有助于老年人生活、保健和精神慰藉的物质和精神帮助措施的总称。在福利国家，广义的养老保障就是老年福利，通常包括生活保障、社会服务、文化娱乐、老年教育等。其基本内涵是：第一，保障的对象是全体老人。所有老年人都有分享社会发展成果的权利，政府和社会应为所有的老人提供满足其个人需要的多形式、多层次的养老保障。第二，全社会应对养老负责。养老不仅仅是个人和政府的责任，也是社会的责任，因此广义概念的养老保障主张举全社会力量发展养老事业。第三，养老保障的内容丰富全面。养老事业是关于老年人事业的总称。养老保障的内容应是涉及老年人生存与发展的全面保障，其是社会福利事业的重要组成部分。第四，养老保障内容是不断丰富和变化的。随着社会的不断发展，人类物质和精神生活水平不断在提高，养老保障的内容也会随之发生变化。

狭义的养老保障是指为老年人提供基本的经济生活和必要服务帮助的措施的总称。其基本内涵是：第一，保障全体老人，但是向低收入老人和特殊老人倾斜。通常享受老年保障的对象包括参加基本养老保险的退休老人、失能老人、独居老人、空巢老人或者高龄老人等。第二，政府承担组织和资金支持责任。对于经济困难老人政府有责无旁贷的责任，而对于像老年军人或者对社会发展具有突出贡献的老人，政府有褒扬的责任。对于其他普通老人政府有提供基本养老保障的责任。第三，依法实施，以确保所有的老年人能够享受基本的养老保障。第四，保障内容有限，保障水平适度。考虑到养老保障制度的公平与效率目标的兼顾，由政府主导提供的养老保障是有条件的保障，是基于有限财政责任的社会保障。通常情况下，老人要享受这些保障，必须满足缴费或者资格审查条件。

二、养老保障的分类

（一）按照风险类型的划分

按照风险类型分，养老保障可以分为老年生活保障、老年医疗健康保障、老年康复护理保障、老年教育保障、老年权益保障、老年就业保障等。老年基本生活保障（也称生活费用保障），是指为老年人日常生活开支费用提供基本保障的项目或者措施，如老年生活津贴、养老保险金、最低生活保障金等；老年医疗健康保障，是指为老年人必要的医疗、卫生和保健开支费用以及相关服务提供支持的保障项目及相关措施，如医疗保险、健康检查、卫生防疫等；老年康复护理保障，是指为行动不便、丧失部分或者全部活动能力的老年人维持日常生活、恢复体力、恢复体能和技能所需的基本费用开支和相关服务提供支持的保障项目或者措施，如护理保险、老年照护、康复服务等；老年教育保障，是指为老年人适应退休生活、参与社会、提高精神素养及生活质量等所参加的必要教育活动提供环境和条件的项目和措施，如老年大学、老年活动中心等；老年权益保障，是指维护老年人各种正当利益的项目和措施，如老年人权益保障法、五保供养制度等；老年就业保障，是指对老年人力资源再利用提供各种保护措施的总称，如老年职业培训、老年就业指导等。

（二）按照保障功能的划分

按照保障功能分，可以分为经济保障、服务保障及精神保障三种。经济保障，是指为老年人提供物质生活保障的各种措施的总称，如养老保险、老年津贴、基本生活用品的供给等；服务保障，是指为老年人提供必要的照料、帮扶以及相关服务，以确保老年人日常生活、疾病治疗或者康复过程中的行动和活动需要；精神保障，是指老年人退出工作岗位，或者在晚年生活中所必要的文化、娱乐，或者参与社会的行为和思想的需要。

（三）按照供款或者资金来源的划分

按照供款或者资金来源主体分，可以分为国家养老保障、集体养老保障、单位养老保障、社区养老保障、个人养老保障以及社会互助养老保障等。国家养老保障，是指由国家财政承担保障资金的养老保障项目或者措施，如老年津贴、高龄补助金、公共养老金计划等；集体养老保障，是指保障资金由老年人所在的集体组织承担或者主要承担的保障项目或者措施，如由集体提供的老年补助金等；单位养老保障，是指企事业单位及社会团体为职工在员工薪酬计划之内所建立的老年保障制度，如企业年金、职业年金、商业养老保险、合作医疗保险等；社区养老保障，是指社区为辖区内老年居民提供的各种养老保障项目、条件及设施等；个人养老保障，是指由老年人自己或者家庭成员为其进行的以预防老年生活为目的的个人储蓄、老年护理保险和护理服务、商业养老保险等；社会互助养老保障，是指由社会成员基于悲悯、慈善之心自愿为因各种原因陷入生活困境中的人提供的帮助措施的总称，如慈善事业。(www.xing528.com)

（四）按照保障水平层次的划分

按照保障水平层次来看，分基本养老保障和补充养老保障两个层次。基本养老保障，属于国家或者政府组织或者强制实施的面向所有社会成员提供的普适性养老保障制度，如西方国家的公共养老金计划、我国的基本养老保险制度等；补充养老保障，属于集体、单位、社区、个人或者家庭等提供的，旨在提高老年人生活水平和晚年生活质量的多种形式、保障水平不一的养老保障措施，在整个养老保障制度体系中处于补充地位。

三、养老保障的内容框架

根据广义养老保障的概念内涵及功能，养老保障的基本内容应由经济保障系统和服务保障系统组成，其中经济保障系统由老年津补贴、公共养老保险、补充养老保险以及个人自愿保障等内容构成；服务保障系统由机构养老服务、社区养老服务、居家养老服务、家庭养老服务及个人养老服务等内容构成（见图8－1）。

图8－1 社会养老保障制度体系

就经济保障系统而言，世界银行于1994年提出了三支柱养老金体系理念[1]，目前该体系已被世界各国广泛接受。其基本内涵是，第一支柱为公共养老金计划，或者称国民年金，指由政府出资、组织或者强制实施为老年人建立的公共养老保险制度，也称基本养老金制度。多数国家采取待遇确定制，并通过现收现付形式实现，其养老金水平一般按照社会平均工资水平所确定。第一支柱养老金计划覆盖全体成员。按照世界社会保障制度类型看，公共养老金计划主要包括保险型养老保险、储蓄型养老保险、福利型养老保险、国家型养老保险及基本型养老保险。第二支柱为职业年金，或者企业年金，由雇主和雇员共同供款，或者单纯的由雇主供款，为企业员工提供必要的养老金保障。该层次的养老金计划通常建立在第一支柱养老金计划的基础上实施，也就是说，没有第一支柱，就没有第二支柱。在养老金保障水平中，其处于第二位，或者补充地位，故学界通常称之为“补充养老金计划”。第二支柱养老金计划通常采取自愿性质实施。目前世界上少数国家对之实行强制措施，如澳大利亚的超级年金制度属于强制制度。第三支柱为个人自愿保障，即为了达到个人所希望的消费水平，由个人自我或者家庭成员进行自愿性的个人储蓄或者购买商业养老金计划，以实现个人对提高养老金水平的需要。

按照世界银行的三支柱理念，我国养老金体系三支柱的组成：第一支柱为基本养老保险体系，由城镇职工基本养老保险、事业单位养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险组成；第二支柱为补充养老保险，由企业年金和职业年金构成；第三支柱为个人储蓄和商业养老保险等。

2005年世界银行又提出五支柱理念，根据该理念，并结合中国实际，我国养老金体系又可划分为五支柱体系[2]：零支柱为非缴费型最低水平保障，如我国各地实行的老年补贴项目；第一支柱为与个人收入关联的缴费型计划，如统账结合的养老金制度；第二支柱为不同形式的强制性储蓄计划，如企业年金；第三支柱为灵活多样的由雇主发起的自愿性计划，如商业性养老保险；第四支柱为家庭成员或者代际之间的非正规计划，如个人储蓄或者子女支持计划。