地方政府债券发展历史及策划测算

1.萌芽阶段

20世纪80年代末至90年代初，改革开放的春风席卷大江南北，“要想富先修路”成了许多地方政府的首要任务。由于资金来源匮乏,许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资，一时间各种不理解的声音到处传播，到了 1993年，这一无原则摊派行为被国务院制止，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。1995年1月1日施行的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这等于把地方政府变相融资的前门彻底封死了。

1998年东南亚金融危机爆发，为积极应对危机，支持地方经济建设，财政部开启宽松货币政策，从1998年后将新增国债资金转贷地方,由地方政府还本付息，不列入中央预算，也不作财政赤字处理。2006年起，中央政府转向稳健性财政政策，不再把国债资金转贷给地方政府，时间跨度从1998年到2008年。

2.试点阶段

《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预［2009］21号）明确给出地方政府债券定义，是指“经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券” 为应对2009年国际金融危机，缓解财政收支压力，经国务院批准开始由财政部每年代理发行2000亿元地方政府债券，统发模式及纳入地方预算管理克服了以往转贷的弊端。

2011年10月，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》（财库〔2011〕141号），批准上海市、浙江省、广东省、深圳市试点自行发债。2013年6月，财政部发布《2013年地方政府自行发债试点办法》（财库〔2013〕77号），自行发债试点范围扩大，增加江苏省和山东省。

为建立规范的地方政府举债融资机制，加强对2014年地方政府债券自发自还试点地区的指导，规范试点地区发债偿债等行为，2014年5月，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（财库〔2014〕57号），上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。141号文、77号文、57号文的相继发布，不断扩大试点范围，表明中央政府已做好全面放开的准备，让地方政府全程参与自我管理。试点由财政部代办还本付息，享有国家隐性担保，地方政府违约风险权重为零，可以忽略不计。

3.规范管理阶段

2015年1月1日，新《预算法》正式实施，地方政府债务的规范管理进入了新的阶段。亮点之一是允许政府直接发行债券，地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债。2015年3月12日和4月7日，财政部分别发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》财库〔2015〕64号和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），自此财政部把地方政府的债券发行分为两部分，一是一般债券，地方政府一般债券（以下简称一般债）是为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。二是专项债券，地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是指为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

随着2014年新预算法和43号文的颁布，地方政府债务从2015年开始进入了一个全新的规范阶段，不但发债的规模迅速增加，债券的使用范围也不断扩大。《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库［2018］61号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89号）在强化地方政府债券发行市场化，推动投资者多元化，提升流动性、合理设置债券期限结构，优先支持国家重大项目，突破债务资金不能做资本金的界限等都做出了详细部署，特别提到第三方机构评估、律所意见、会计所评估意见等，都是防范地方政府违法盲目举债，切实保护投资者利益的重大措施。

图1-2　地方政府性债务划分(www.xing528.com)

4.地方政府债券分类

《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）建立规范的地方政府举债融资机制，同时进一步明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

财政部64号文及83号文对地方政府债券做了区分，对有一般收益的公共基础设施对应一般性政府债券；对有经营性收益的项目要强调资金跟项目，自我平衡，即业内俗称的“专项债”。

2015年-2020年将是我国地方债发行的高峰期，地方政府基础设施融资方式也将发生重大变化，主要表现在三个方面：一是有一定收益的公益性项目将通过地方政府专项债券、PPP、特许经营等方式解决；二是经营性项目主要通过普通企业债券、资产证券化产品等方式解决；三是无收益的公益性项目将主要通过地方政府一般债券解决。

（1）一般性政府债券

2015年3月12日财政部发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）暂行办法，明确提出一般地方政府债券用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》进一步明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

（2）专项债券

2015年4月7日，财政部分别发布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），对专项债券做了明确的解释。地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

有一定收益的公益性事业，用专项收入或对应的政府性基金偿还。目前专项债券有土地储备专项债、棚改专项债、收费公路专项债，另外地方性的有轨道交通专项债、高等学校专项债。

2020年提前批次的申报，财政部暂停了土地存储及棚户区改造的申报，重点转向国家重点工程，各地要依法用于公益性资本支出，重点支持国家重大战略，落实易地扶贫搬迁、贫困地区基础设施、污染防治、环境治理等，推进重大铁路项目、高速公路、重大水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农村基础设施等方面公益性基础设施建设。