《房地产法》：集体土地上房屋征收与补偿详解

□一、概述

《土地管理法》未对集体土地上房屋征收和补偿专门作出规定，而是纳入地上附着物要求省、自治区、直辖市作出规定。各地确定的补偿原则、依据、方法不一，有的标准不尽合理；有的制定标准未听取群众意见，实际执行中得不到群众的理解和支持。对于因拆迁补偿引发的争议，各地也未建立有效的争议裁决机制，以致群众对拆迁补偿有异议的，缺乏通畅的诉求渠道。为指导各地做好集体土地上房屋征收和补偿安置工作，国土资源部在2010年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）中对此作出了原则性规定和要求。

规范征地涉及的拆迁补偿安置工作。农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设、户籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治以及民俗民风等社会问题，市县国土资源部门应在当地政府的统一组织领导和部署下，配合相关部门，建立协调机制，制定办法，共同做好拆迁工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。

住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。

在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。

统筹规划有序推进征地拆迁。在城乡结合部和城中村，地方政府应根据城市发展需要，合理预测一段时期内征地涉及的农民住房拆迁安置规模，统筹规划，对拆迁安置用地和建造安置住房提前作出安排，有序组织拆迁工作。安置房建设要符合城市发展规划，防止出现“重复拆迁”。在城市远郊和农村地区，实行迁建安置应在村庄和集镇建设用地范围内安排迁建用地，优先利用空闲地和闲置宅基地。纳入拆并范围的村庄，迁建安置应向规划的居民点集中。有条件的地方应结合新农村或中心村建设，统筹安排被拆迁农户的安置住房。

集体土地上房屋拆迁补偿安置问题，最终还应通过修改法律、健全完善法律法规来解决。

□二、集体土地上房屋征收与补偿管理体系

目前，关于征地程序我国已经形成了由法律、行政法规、部门规章、国务院文件、部门规范性文件等所组成的较为完备的法律规范体系，征地程序日臻完善，规范化水平逐步提高。这些文件主要包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）等。同时，针对征地中一些关键问题，国土资源部还专门出台了更为详细的规定，例如《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）对征地公告的时限、地点、内容等进行了详细规定等。此外，各地方也结合本地征地工作的实际出台了一系列地方性的法规及规范性文件，这些法律规范的出台为征地工作的有序开展提供了良好的制度保障。

（一）集体土地征收审批部门

根据《土地管理法》规定，征用土地实行国务院和省级人民政府两级审批，取消市、县人民政府征用土地的审批权。

国务院批准征用土地的权限是：（1）征用基本农田。除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田外，其他建设都不得占用基本农田。因此，规定征用基本农田需报国务院批准；（2）征用基本农田以外的耕地超过35公顷；（3）征用其他土地70公顷以上。其他土地指耕地以外的土地，包括林地、草地、养殖水面、城乡住宅和公共设施用地、工矿、交通、水利设施用地、旅游用地和未利用土地等。

省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地的权限是：（1）征用基本农田以外的耕地低于35公顷；（2）征用其他土地低于70公顷。

（二）集体土地征收实施主体

依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。

□三、集体土地上房屋征收与补偿程序

一般房屋被列为征地过程中提及的附着物或构筑物，因此实施程序上纳入征地补偿程序当中。有些省市则将房屋补偿单独操作实施，但没有脱离征地补偿的基本框架。根据工作内容的不同，我国集体土地征收程序可以划分为报批前程序、审批、批后实施程序以及征地争议裁决等四个主要阶段。

（一）报批前程序

一是征地告知。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。为更好地保护被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）进一步对告知的方式予以了细化，规定“征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案”。可见，征地报批前将征地的有关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农民，是国土资源行政主管部门必须履行的职责。国土资源行政主管部门不履行这一职责就是行政不作为。

二是现状调查及确认。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。国土资源行政主管部门必须履行土地现状调查以及并让被征地农民签字确认土地状况，否则不予批准用地。

三是征询意见，组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）规定的程序和有关要求组织听证。在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向听证的农民出示并作出说明。如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，并作为征地报批的必备材料。

四是征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书（简称一书四方案），经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。县级人民政府同时应就征地补偿标准合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料；被征地农民提出的意见较多、情况较为复杂的，县级人民政府应当说明采纳意见的情况。

（二）征地的审核和报批

市县人民政府上报的征地材料，由省（自治区、直辖市）国土资源部门受理，并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认，市县人民政府已经出具说明材料的，报请省级人民政府审批。须报国务院批准的，由省（自治区、直辖市）人民政府审查后报请国务院批准。省级国土资源部门将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后，国土资源部或省级国土资源部门下发征地批准文件。

可见，我国有权批准征地的机关只有国务院和省（自治区、直辖市）人民政府。市县人民政府是征收土地的实施主体，但并不是批准征收土地的主体。

（三）批后实施程序

一是发布征收土地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土资源行政主管部门要及时发布征收土地公告。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，征收土地公告由市县人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行，内容包括：（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（2）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径；（4）办理征地补偿登记的期限、地点。

二是办理补偿登记。根据《土地管理法实施条例》的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

三是拟定和公布征地补偿安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地的补偿、安置方案公告由市县国土资源行政主管部门进行。内容包括：（1）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（2）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（3）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（4）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（5）农业人员的具体安置途径；（6）其他有关征地补偿、安置的具体措施。

为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿、安置方案公告可同步进行。

四是举行听证。为确保被征地农民权利的维护，根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府国土资源行政主管部门提出。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。

五是批准征地补偿、安置方案。市县国土资源行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后，公告期满当事人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后，将征求意见后的征地补偿安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。

六是实施征地、交付土地。征地补偿安置方案批准后，市县人民政府国土资源管理部门应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额地支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。

□四、宅基地使用与农民建房规定(www.xing528.com)

2004年，国土资源部234号文下发，即《关于加强农村宅基地管理的意见》，意见制定是为了正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地。2010年，国土资源部再发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，规范农村宅基地管理、统筹城乡发展、促进节约集约用地、维护农民合法权益、维护农村社会稳定和经济可持续发展。现行宅基地管理和农民建房的规定主要包括三个方面。

（一）加强规划引领作用，合理确定宅基地用地布局规模

1．加强农村住宅建设用地规划计划控制

根据新农村建设的需要，省级国土资源行政管理部门要统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门，结合新一轮乡（镇）土地利用总体规划修编，组织编制村土地利用规划，报县级人民政府审批。

2．科学确定农村居民点用地布局和规模

市、县在新一轮土地利用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局，严格控制建设用地规模，防止出现新的“城中村”。

3．改进农村宅基地用地计划管理方式

新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地需求。占用耕地的，必须依法落实占补平衡。农村建设用地计划指标应结合农村居民点布局和结构调整，重点用于小城镇和中心村建设，控制自然村落无序扩张。

（二）规范标准及审批手续，完善宅基地管理制度

1．严格宅基地面积标准

宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地，“一户一宅”是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。各地要结合本地资源状况，按照节约集约用地的原则，严格确定宅基地面积标准。要充分发挥村自治组织依法管理宅基地的职能。加强对农村宅基地申请利用的监管。农民新申请的宅基地面积，必须控制在规定的标准内。

2．合理分配宅基地

土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居。土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，要严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策。

3．规范宅基地审批程序

各地要根据实施土地利用总体规划和规范农民建房用地的需要，按照公开高效、便民利民的原则，规范宅基地审批程序。在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内，县（市）要统筹安排村民住宅建设用地。

4．依法维护农民宅基地的取得权

农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市）人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。

5．加强农村宅基地确权登记发证和档案管理工作

各地要按照相关规定，依法加快宅基地确权登记发证，妥善处理宅基地争议。要摸清宅基地底数，掌握宅基地使用现状，并登记造册，建立健全宅基地档案及管理制度，做到变更一宗，登记一宗。

（三）推行土地居民点整治，落实最严格的节约用地制度

1．逐步引导农民居住适度集中

有条件的地方可根据土地利用规划、城乡一体化的城镇建设发展规划，结合新农村建设，本着量力而行、方便生产、改善生活的原则，因地制宜、按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序的集中。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。

2．因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造

各地要结合新农村建设，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展“空心村”治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。

3．建立共同责任机制

市县、乡镇国土资源管理部门应当与市、县有关部门、乡镇政府、村自治组织建立依法管理宅基地的共同责任机制，建立农村宅基地监督管理制度，落实工作责任，形成执法监管合力，共同遏制违法占地建住宅的行为。

4．严格日常监管制度

各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

□五、集体土地上房屋补偿法律责任

违背“公共利益”宗旨的征地侵权行为应当由司法机关或者行政复议机关予以撤销。如果政府及其土地管理部门在土地征收征用中的具体行政行为违背了公共利益的宗旨，侵害了被征收征用人的合法权益，被征收征用人就可以根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的有关规定，提起行政诉讼或者行政复议。根据《行政诉讼法》第5条、第54条或者《行政复议法》第6条、第28条的规定，人民法院或者行政复议机关应当对违背公共利益的土地征收征用的违法具体行为作出予以撤销的决定或者判决。同时，因违法征收征用土地的具体行政行为侵害被征收征用人的合法权益的，被征地人还可以依照《国家赔偿法》第4条的规定，有权获得国家赔偿救济，以保障其合法权益不受侵害。

违反征地法定程序的瑕疵行政行为应当承担确认违法、撤销或者变更的责任。违反土地征收征用法定程序可能导致的后果包括具体行政行为被确认为违法、行政行为可撤销、行政行为可变更等多种形式。因此，行政复议机关和司法机关对征地机关违反法定程序的具体行政行为，有权确认违法、予以撤销或者变更。同时，对被征收征用的当事人造成损害的，可以根据《土地管理法》第78条第2款和《国家赔偿法》第4条第3款规定，征地机关还应当承担国家赔偿责任。

征地补偿不合理的侵权行为应当承担变更责任。侵害当事人合法权益，当事人可以在法定期限内依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议机关或人民法院可以根据《行政诉讼法》第54条和《行政复议法》第28条的规定，对土地管理部门确定的明显不当的征地补偿标准予以变更，使当事人的生活水平不因征地而降低，切实保障其合法权益不受侵害。

情节严重的违法征地行为应当承担刑事责任。政府、土地行政主管部门及其工作人员利用职权实施违法征地行为，如果情节严重，严重侵害了被征地人的合法权益，符合以上刑事立案标准，就是刑事犯罪，应当依法追究刑事责任，即对行政主管人员或者直接责任人员处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。因违法征地犯罪造成被征地人损失的，还应当由行政机关承担行政赔偿责任。