“法治政府”概念的缘起，与行政法学作为法学领域中一门独立的知识领域的存在和发展有着天然的联系。作为一门脱胎于法学、政治学、行政学之间的交叉学科，行政法学的萌发强烈依赖于现代行政国家的产生和运作。因此与其他部门法相比，行政法学作为一门有“动态宪法学”之美称的社会科学，与整个国家的政治生活和宪法命运有着非常密切的关系。但它与行政学、政治学的不同之处在于，行政法学作为法学的一个分支，具有法学独有的学术旨趣，即行政法学注重以成文法典的形式对政府进行规制和治理。正如笔者早在1989年的文章《论我国行政法学的理论基础》中指出的那样，行政法学的基本课题在于“研究行政权力的制度化和法律化”，[4]因此行政法学规制行政权力的方式首先在于以立法的方式对行政行为进行控权和监督，即最初提出的所谓的“法制政府”。法制政府概念的产生和发展，与我国有关行政体制的立法方面的不断进步息息相关。自1982年宪法制定以来，1989年的行政诉讼法、1996年的行政处罚法、2003年的行政许可法等各部重要行政法律的制定都为政府对社会的治理提供了“法”的规制手段。由这种法制手段确立的依法行政、信赖保护、越权无效、比例原则等行政法学基本原则，为作为学术研究的行政法学在中国的发展提供了深厚的研究基础和本土资源。
回首中国改革开放过程中行政立法的进程，知识精英阶层的启蒙之功固然值得肯定。从积极宣传行政程序法的重要作用到全力介绍国外行政程序法的发展概况，从单纯的行政法理论研究到实际参与、影响国家的行政立法，推进法制政府的建设，我国的行政法学者作出了巨大的贡献。但值得注意的是，行政法学归根到底是一门对实际运行效果严重关切的应用科学，研究的目的在于以法律作为处理行政主体与公民之间及行政主体内部关系的工具。单纯地通过立法方式推动政府法制，并强调以政府为主导的“依法行政”固然有助于行政国家在当下中国大陆的建立和发展，但其概念有其先天的不足，并且在实践中遇到了下列危机的严重挑战：
第一，行政合法性危机。法制政府的运行与建构，依赖于静态的法律与行政法典。这就意味着法制政府是一个封闭的、处于法典之中的静态主体，行政机关行政行为的合法性依赖于立法机关制定的法律，立法机关立法行为的合法性源于宪法中“人民主权”原则的贯彻与实行。然而，法制政府的实现却完全依赖于一个逻辑性十分强大的推导过程，一旦推导过程中的某一环节存在模糊，整个法制政府的建构体系即被证伪。回到现实的中国法制建设中，这样一条以立法控制行政的政府法制道路显然存在缺陷。由于在任何政策执行点上行政权都会有立法者无法控制的政策回旋空间存在，如对法律执行标准、方式、优先性的选择和设定，因此行政权在实际运行过程中即使能以理想化的方式完全依照法律的规定，亦因本身的扩张性和能动性而在具体的行政过程中拥有充分的法外操作空间。由于法制政府仅从静态法律方面规定政府行为，政府在静态法制之外的行为是否能得到有效规制，就显现出解释力贫乏的现象。另一个问题在于由立法规制行政的手段依赖于政治制度中成熟发达的代议制，而这一点于当下中国并不完全适用。我国人民代表大会制度正在走向成熟，但目前民主、科学的决策程序还在完善过程中；政府决策和立法程序也在完善过程中，可以发现，“法制政府”本身的“法制体系”存在缺陷，这种缺陷导致的行政合法性危机在传输过程中可能会被放大，导致规范上的法制政府并不能够在实际行政操作中真正得到应有的规制。同时，由于法制政府的理念偏重于以法律的方式治理行政相对人，缺乏对行政主体乃至整个公权力系统本身的制约和监督，所导致的政府权力过大也在一定程度上加剧了行政合法性危机。
第二，权力多元化危机。在法制政府的支持者看来，之所以通过静态法制体系对政府的规制能够导致对整个公域的控制，在于行政权力能够覆盖公共治理的绝大部分场域。这样一种判断乃是基于中国行政治理中的全能主义特征，全能主义指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一阶层和领域的指导思想。由全能主义构建的政治生态即全能主义政治。[5]由于全能主义模式影响下，中国的行政治理具有党政一体性、行政权力无限性、行政动员广泛性、行政权力高效性等特征，通过法律制度规制行政权力，对整个国家治理体系似乎有牵一发动全身的奇效。但是在改革逐步进入深水区的过程中，随着国家自身的改革进程，如党和国家领导体制改革、民主制度建设、政府机构改革等，国家和政府对社会无限干预的时代似乎已经大势已去，要自觉认识到：全能主义政治必然走向衰朽，取而代之的是多元利益主体组织化。
多元利益主体组织化是市场经济改革导致的必然后果，市场经济让个体之间为了获取一加一大于二的效果而抱团取暖，以组织的方式参与市场竞争和博弈。这些组织在市场规律的作用下逐步生成了特有的权利意识和自我意识，而其对内部成员的自治权利契约化所生成的新兴社会权力逐渐获得了政府的认可。这种被称为“社会权力”的登场随即宣告了行政权力无法继续通过行政管制获取以往那样对社会的全面控制，而在一定程度上逐渐降格为市场经济中与其他权力平行的一种权力。在权力多元化的今天，政府法制理论由于只能规范和行政有关的内部行为，而对于行政权力与其他公共权力的关系、各种公权力之间的边界等问题难以用法典的方式划清，在表现为权力多元化的国家治理体系现代化进程前显得无所适从。
第三，忽视政治现实导致的危机。政府法制思想的发展和完善，基于通过静态法典治理政府的思路。但行政部门法规制的内容多限于规范层面上对行政行为的规制，而悬置了其他在国家治理体系中发挥实然作用却不属于行政机关或狭义的国家机关（如立法、行政、司法机关）的部分。在法制政府的视野里，行政机关运行中的规则只要没有被成文法典化，就根本不存在，或者处于非法状态。这样一种政治现实导致即使拥有完善科学的立法体系，现实生活依然不能完全由法制规制。其原因在于法律作为一种规制手段应当是全局性的，即覆盖整个国家共同体的方方面面。一旦国家共同体的一个角落出现法制无法规范的空间，则整个法制大厦有可能因为法外漏洞被越扯越大而轰然崩塌。法制政府由于仅以静态规范的法律条文来规范行政领域的内容，缺乏对其他国家治理领域的互动，难以达到真正的有法可依、依法行政、全民守法的动态治理效果。
第四，行政灵活性危机。随着政治体制改革逐步进入深水区，政府职能的偏重也在悄然发生转变，即由政治统治职能为主其他职能为辅转向公共管理、社会服务职能为主。服务型政府等一批新兴概念的展开也从侧面宣示了这一实际变化。在这样一种情势下单纯强调法律作为行政机关单向度地向行政相对人施政的手段，容易陷入机械论的泥潭。现代政治社会生活中，行政力量被大量用于纠正市场作用、保障个体福利、防范社会风险的过程中。如果规制政府的内容是具有安定性特征且对社会现实情势的反映具有滞后性的法律文本，则法制政府容易导致行政效率低下，行政举措不现实等后果，从而影响国家治理能力的现代化进程。如果行政行为不能在履行社会服务、保障社会福利、防范社会风险等方面具有灵活性和有效性，则社会个体可能会成为牺牲品。(www.xing528.com)
由此，我们可以归纳出法制政府作为一种过渡型的政府类型存在着以下几大缺陷：
第一，法制政府在治理过程中偏重于法律规范而忽视了政治现实，导致前者不能在后者的领域中实际履行。一个良善的治理模式应当是法律规范和政治现实的结合。
第二，法制政府的本质是以法实施的统治，是以政府为本位的，法律在这里只是行政的手段而非目的。因此仅能技术性地改变行政体制中部分违法的现状，不能改变整个带有管制型、“全能主义”缺陷的制度语境，无助于当下亟须的国家治理体系和治理能力现代化改革。
第三，法制政府理论强调静态法律对政治社会生活的规制，然而当今中国的治理需要全方位的动态的制度设计，需要依赖于科学立法、依法行政、全民守法，以及配套的市场经济和民主政治。
因此法制政府思想作为改革开放初期应对政治生活多变的规制手段虽然在实际的行政实践中发挥了一定作用，却随着经济、政治、社会生活的变迁和行政法学科的进步，遇到了一系列的挑战。当下行政法学的重要使命，就在于以一种新的思路对上述的危机进行反思和应对。
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