本文通过梳理日本公害致健康损害行政救济的发展历史，以公害致健康损害补偿制度和石棉致健康损害救济制度这一新一旧两个救济制度为分析对象，探讨了不同时代背景下两个救济制度的责任论、制度性质以及费用负担，并通过比较两个制度的异同提炼出不同责任论对制度构造的影响。通过总结日本法的经验，以期给我国构建环境污染致健康损害的行政救济制度提供以下三点启示。
日本展开公害对策之初，不仅在《公害对策基本法》（已废止）的立法目的中明确了企业、国家和地方政府的公害防止责任，更是明确了政府构建公害损害救济制度的法律责任。而我国于2014年修改环境保护法，虽然一定程度上强调了政府责任、监督和法律责任，并新增了39条，规定国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。然而国家的法律责任依然止步于事先预测与鼓励研究，并未涉及对已存在的环境污染致健康损害现状的解决。因此，若要真正发挥政府在蓄积性环境污染致健康损害救济方面的积极作用，则必须实现政府责任以及费用来源的法定化。不仅如此，还需要规定政府未能及时行使职权实施救济时所应承担的法律责任，这样才能进一步规范政府的行政救济行为，否则若只因媒体曝光或上级指示进行临时救济，无法从根本上实现救济的透明化、公正化和常态化。
2.贯彻PPP原则[34]
本文开头将环境污染分为突发性和蓄积性污染，突发性环境事件发生时，根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发环境事件应急预案》等相关法律法规，由地方人民政府开展应急工作，做好受灾人员的安置和医学救援，事态得到控制后进行事后安置工作。不可否认，自然灾害导致突发环境事件的情况的确存在，但是由“人祸”所导致的突发环境事件数量也不容小觑。那么根据PPP原则，在“人祸”的情况下，政府虽然出于紧急救济先行支出救济费用，但事后都应该向“肇事者”追偿，然而实践中却往往由政府承担。对由蓄积性污染所造成的健康损害，我国尚未构建相关的行政救济制度，只有当爆发群体性事件或因媒体曝光、领导指示时，地方政府才会临时起草所谓的“补助协议”，开展医疗救治活动以及提供所谓“生活补助”。[35]以上情形充分体现了如今我国在健康损害行政救济领域并未完全贯彻PPP原则的实际情况，这不仅会导致健康损害的结果进一步扩大化、严重化，也难以达到给污染企业敲响警钟的法律效果。
3.重视对救济制度性质和责任构造的分析
构建救济制度时，我们首先需要解决的问题就是决定该救济制度的性质和基础责任构造。参考日本的相关经验，由于蓄积性环境污染往往无法确定污染源和污染路径，因此需要各级环保部门积极实施环境与健康调查，明确目前我国受环境污染影响导致出现健康问题的区域，并分级管理，通过对污染物的性质、污染路径、污染范围和导致罹患疾病的性质等具体情况的分析，正确把握受害者的疾病特征以及污染者的范围，实现“因病制宜”。例如，当下在我国多个城市存在的雾霾问题，如果要对因污染导致哮喘、肺部疾病等非特异性疾病的受害者进行行政救济，那么不妨参考日本公害致健康损害补偿制度，在全国范围内将排放一定程度以上相关污染物的工厂、企业视为一个“污染者集团”，根据PPP原则以前年度排放量为基准来征收救济制度所需费用。我国于2018年开始正式实施的环境税制度，则为这一想法提供了便利和可能性。另外，在对由特殊污染物，例如对身患铅、汞等重金属所造成的特异性疾病的受害人进行救济时，必须充分考虑该疾病的潜伏期，以及是否可以明确特定污染原因者和污染路径等具体情况。另外不得不提的是，我国历史上因有过走粗放型增长道路，许多历史遗留环境污染问题的污染责任人为原国企或市企，地方政府牺牲地方环境换取经济增长的情况时有发生。因我国目前尚不能提起环境领域的国家赔偿诉讼，受害者无法通过诉讼方式获得救济。但也不能否认，政府对健康损害问题的扩大化、严重化应当负政治责任和社会责任。在这种情况下，可以参考日本石棉致健康损害救济制度，在确认特定污染物的基础上，对从事与该污染物质关联较为密切的生产者、企业征收一定救济所需费用。同时，加大公费投入，重视对健康损害被害者的生命、健康权益的保护，及时开展行政救济。
【注释】
[2]参见吕忠梅：《环境法导论》（第3版），北京大学出版社2015年版，第7页。
[3]根据《国家突发环境事件应急预案》1.3之规定，突发环境污染事件的定义为“由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件”，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。
[4]参见飯島伸子『環境問題と被害者運動（改定版）』（学文社出版，1993年）83頁。
[5]根据日本《环境基本法》第2条第3号可知，公害的定义为：“因事业活动和人类其他活动产生的相当范围内的大气污染、水质污染（包括水的状态以及江河湖海及其他水域的底质情况的恶化）、土壤污染、噪声、振动、地面沉降（采掘矿物造成的下陷除外）以及恶臭，对人体健康和生活环境带来的损害。”
[6]四大公害：1956年左右在熊本水俣湾爆发的水俣病、1964年左右在新潟爆发的新潟水俣病、1910年代开始的骨痛病和1960年左右在三重县四日市市爆发的四日市市哮喘病。
[7]公害致健康损害补偿法于1988年被大幅度修改，解除了对第一类区域的指定，停止了对第一类区域的健康受害者的认定业务，并更名为《公害健康被害补偿等相关法律》。本文主要着眼于公害致健康损害补偿制度的创建过程，因此对修正后的公害致健康损害补偿制度不作展开。
[8]例如罗丽：《日本公害健康被害行政救济制度的启示》，载《环境保护》2009年第20期，第71页；向佐群：《日本公害事件受害者的救济体系及对我国的借鉴》，载《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2017年第1期，第52页。
[9]参见宮本憲一『公害患者の運動から何を学ぶか——大気汚染と公害被害者運動が分かる本』（公害地域再生セン夕ー出版，1999年）8頁。
[10]立法过程参见加藤一郎·野村好弘「公害紛争処理と被害者救済」ジユリス卜408号（1968年）14頁。
[11]公害事件赔偿责任的性质为：①被害者和加害者之间立场无法调换；②被害者无法回避环境污染；③被害范围甚广且牵连甚大；④加害者通过生产活动预计能得到利益，而被害者无法因此生产活动得到利益；⑤公害导致某一区域住民因同一原因受到同种权利侵害。参见小贺野晶一：「四日市市ぜん息損害賠償請求事件——コンビナー卜公害と共同不法行為」『環境判例百選（第二版）』（有斐閣，2011年）10頁。
[12]参见「公害防止に関する決議」，第64回国会参議院会議録第7号，昭和45年12月，42頁。
[13]这里应该留意一点，虽然在立法的早期阶段，环境厅、企业和被害者就该制度的性质为“基于民事责任的损害赔偿保障制度”达成了一致，然而对此都有着不同的解读。首先，环境厅认为，既然该救济制度基于污染企业的民事责任，那么相关救济费用理所应当地由污染企业来承担；其次，企业则是出于避免被起诉以及分散损害赔偿之风险，认为既然该救济制度基于企业方的民事责任，那么企业出资后就得以对抗受害者的损害赔偿请求权；然而被害者则期待公害致健康损害补偿制度能以恢复原状为最终目的，其给付水准应与损害赔偿一致。上述行政机关、污染责任人和污染受害人的三种不同解读，给后来公害致健康损害补偿制度的有效、持久实施埋下了隐患。
[14]非特异性疾病是指无法证明发病原因为特定污染物质的疾病，例如哮喘、肺气肿等，特异性疾病则指由特定污染物质才会导致发病的疾病类型，例如骨痛病和水俣病等。参见城户谦次『逐条解说公害健康被害补偿法』（ぎようせい出版社，1975年）57頁。(www.xing528.com)
[15]城户谦次，前掲注（13）147页；小川邦夫ほか『公害費用負担の理諭と実際』（通産産業調査会出版，1975年）50頁。
[16]片冈直树「公害健康被害補償法の性質——第一種地域について」富井利安=伊藤护也『公害と環境法の展開』（法律文化社，1987年）52頁。
[17]对此有学者认为，公害保健福利事业具有恢复原状和污染预防的属性，该救济法规定公害保健福利事业所需费用由企业和政府各自承担一半，开展补偿业务所需要的事务费用更是由公费全额承担，这一内容难免有违日式PPP原则之嫌，并在此基础上呼吁应以实现完全的PPP原则为目标继续发展完善该制度。参见淡路剛久『公害賠償の理諭』（有斐阁，1975年）190頁。
[18]除本理史『環境被害の責任及び費用負担』（有斐阁，2008年）108頁。
[19]关于石棉的致癌性，参考环境再生保全机构的官方网站https：//www.erca.go.jp/asbestos/what/higai/mechanism.html，访问日期：2018年2月2日。
[20]2005年6月每日新闻曝光日本兵库县尼崎市的大型机械工厂附近居民因石棉污染罹患疾病，这一系列报道开始使社会各界充分认识到了石棉的危害性，之后的一系列调查报道更是给社会带来了冲击，被称为“久保田事件”。
[21]说明内容参见2011年6月中央环境审议会http：//www.env.go.jp/press/files/jp/17739.pdf，访问日期：2018年2月15日。
[22]衆議院調査局環境調査室：『石綿関係法執行状況調査報告書』（2008年），载http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_rchome.nsf/html/rchome/Shiryo/kankyo_200803_ishiwata_houkokusho.pdf/MYMFile/kankyo_200803_ishiwata_houkokusho.pdf，访问日期：2018年2月15日。
[23]除本理史「アスべス卜健康被害の補償·救済と費用負担」東京経大学会誌·経済学第267号（2010年）160頁。
[24]淡路剛久「石棉健康被害者救济と立法」環境と公害36巻1号（2006年）56頁。
[25]大塚直「石棉健康被害救済法と費用負担」法学教室326号（2007年）74頁。
[26]大塚直，前掲注（24）74頁。
[27]但是，如宫本憲一所主张的，石棉致健康损害问题是一种“体制灾难”，日本政府并未及时行使规制权限，没有及时展开劳动安全卫生行政和环境行政等领域的综合对策，从而使得该问题严重化、扩大化。公费负担并不意味着厚生劳动省、经济产业省和环境省可以互相推诿责任，如果在尚未有政府赔偿责任的情况下，单以社会保障制度的名义将国民缴纳的税收投入救济制度是非常不合理的。宫本憲一「環境被害と責任諭：水俣病からアスべス卜災害へ」環境と公害36巻3号（2007年）6頁。
[28]日本《国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或地方政府的公务员在行使公共权力的过程中，因故意或过失对他人造成不法侵害的，国家或地方政府对这种损害负赔偿责任。”
[29]最判平成26年10月9日民集68巻8号799頁。
[30]参见吕忠梅、张忠明：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本》，载《法学》2011年第4期，第83页。
[31]吕忠梅、焦艳鹏：《中国环境司法的基本形态、当前样态与未来发展——对〈中国环境司法发展报告（2015-2017）〉的解读》，载《环境保护》2017年第18期，第7页。
[32]我国在改革开放后，因经济发展的需要，长期采取粗放型经济增长方式，特别是地方上长期存在污染物排放的情况。并且我国对环境污染人的追责原则由过错原则到无过错原则的变化，在相关环境法律法规不完善等前提下，且因我国土地国有制，存在国有企业改制、集体企业、合资企业、民营企业并存，难以确定污染者以及责任人，对环境污染人难以追究法律责任，更加难以索取赔偿，所以此类污染行为所造成的环境污染就成了历史遗留性污染问题。
[33]蔡守秋将政府环境责任分为两类，即法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力（合称为政府第一性环境责任）以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果（简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任）。参见蔡守秋：《论政府责任的缺陷与健全》，载《河北法学》2008年第3期，第18页。
[34]PPP原则在我国又称污染者负担原则，1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次将其阐述为“谁污染，谁治理”原则，后于1989年将其修改为“污染者治理原则”。时至今日，虽然在学界的具体表述有些许差异，例如被总结为“污染者付费、开发者保护、利用者补偿”（参见张太梓：《环境与资源法学》，科学出版社2002年版，第67页），又或者被统称为“环境责任原则”（参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第120页）。但不可否认，随着环境保护的范围从防止污染扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大（参见汪劲编：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第172页）。这就不仅要求排污者控制污染和治理污染，还要求其负担恢复原状和损害救济的相关费用。然而在这种大形势下，我国在环境污染导致健康损害的救济领域的相关规定，却并未正确理解、贯彻该原则。
[35]参见袁凌：《砷冤》凤凰周刊2015年特別报道http：//news.163.com/17/0507/16/CJRJGL4A000181RK.html，访问日期：2017年11月20日。
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