《全面实施预算绩效管理的意见》成果释义

中共中央、国务院2018年出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）中明确我国现行预算绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。

基于对上述问题的分析和把握，《意见》同时提出了针对性的建议：

第一，从整体视角建立全过程预算绩效管理链条。建立绩效评估机制。各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。强化绩效目标管理。各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。做好绩效运行监控，各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。各级财政部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制，对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。各级财政部门要按照预算绩效管理要求，加强国库现金管理，降低资金运行成本。开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。

第二，从具体运行层面健全预算绩效管理制度。完善预算绩效管理流程。围绕预算管理的主要内容和环节，完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则。建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息的互联互通。健全预算绩效标准体系。各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

第三，从制度保障层面硬化预算绩效管理约束。明确绩效管理责任约束。按照党中央、国务院的统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。强化绩效管理激励约束。各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟须支持的领域。

综合上述政策性文件的相关规定，提炼其核心主旨便是：承认我国目前高等教育拨款制度在体制、机制、模式以及具体落实过程中存在一定的问题，不能满足我国目前所提出的“双一流”建设战略的实施要求，基于此，国家从高等教育的宏观层面提出了多重措施以服务于“双一流”战略的实施。而众多政策的逻辑导向具体到高等教育拨款制度上，便是更加注重整个制度对于绩效追求的倾向，而对于绩效评价机制的安排将直接涉及整个高等教育拨款体制的改革，即是否转变“政府－高等院校”之直接拨款的二元结构。因为，目前的高等教育拨款机制是一种投入型的拨款机制，而绩效拨款则是一种产出型的拨款机制，二者的逻辑重心不同，这便要求在拨款体制的安排上要予以平衡和考虑，即第三方评价的参与。

【注释】

[1]俞晋：“高等教育财政拨款体制研究”，西南交通大学2010年硕士学位论文。

[2]林亚男：“地方高校教育财政保障创新研究”，载《教育评论》2018年第10期。

[3]袁连生、何婷婷：“中国教育财政体制改革四十年回顾与评价”，载《教育经济评论》2019年第1期。

[4]袁连生、何婷婷：“中国教育财政体制改革四十年回顾与评价”，载《教育经济评论》2019年第1期。

[5]袁连生、何婷婷：“中国教育财政体制改革四十年回顾与评价”，载《教育经济评论》2019年第1期。

[6]袁连生、何婷婷：“中国教育财政体制改革四十年回顾与评价”，载《教育经济评论》2019年第1期。

[7]袁连生、何婷婷：“中国教育财政体制改革四十年回顾与评价”，载《教育经济评论》2019年第1期。

[8]尹玉玲：“论我国高等教育财政体制改革的历史、现状与未来”，载2004年中国教育经济学学术年会论文（二）。

[9]参见1955年8月原文化部、教育部、原卫生部、财政部联合发布的《关于加强文教卫生事业定员定额的制定工作的联合通知》。

[10]王寰安、张兴：“外国高等教育拨款模式比较分析”，载《国家高级教育行政学院学报》2002年第4期。

[11]陈国良：“中国高等教育财政体制改革研究”，载《上海高教研究》1996年第4期。

[12]通常认为高等院校主要有三大使命：第一，高等院校是科学研究的场所，是真理的诞生地。在国外，通常用“大学自治”来表述高等院校的自主办学，这也体现了对高等院校学术自由的尊重与保护。第二，高等院校是培养高层（接上页）次人才的摇篮。高等院校通过专业的培训使人具有优秀的思维方式和专门技能，促进每个人的全面发展。第三，高等院校是为社会服务的机构。高等院校的教学、科研都要考虑到社会的发展需要，它是将知识转化为生产力的助推剂。

[13]张振华：“高校办学自主权及其落实问题研究”，南京农业大学2012年硕士学位论文。

[14]王建梁：“大学自治与政府干预：英国大学——政府关系的变迁历程”，载《清华大学教育研究》2005年第6期。

[15]王建梁：“大学自治与政府干预：英国大学——政府关系的变迁历程”，载《清华大学教育研究》2005年第6期。

[16]Bowen H.R.，The Cost of Higher Education：how much do colleges and university spend per student and how much should they spend？Jossey Bass publishers，1980.

[17]刘凌波：“高校绩效拨款机制的设计与应用研究——以北京市高等教育绩效拨款实践为例”，首都经济贸易大学2017年硕士学位论文。

[18]谢炳生：“关于加快高校财政专项资金支出进度的思考”，载《中国管理信息化》2016年第21期。(www.xing528.com)

[19]钟宇平、龚放、陆根书：“中国高等教育财政筹划刍议”，载《高等教育研究》1996年第6期。

[20]田凤喜：“谈我国高等教育拨款方式的改革”，载《商业时代》2005年第26期。

[21]林亚男：“地方高校教育财政保障创新研究”，载《教育评论》2018年第10期。

[22]刘凌波：“高校绩效拨款机制的设计与应用研究——以北京市高等教育绩效拨款实践为例”，首都经济贸易大学2017年硕士学位论文。

[23]刘凌波：“高校绩效拨款机制的设计与应用研究——以北京市高等教育绩效拨款实践为例”，首都经济贸易大学2017年硕士学位论文。

[24]如“211工程”建设经费1985年开始实施、“985工程”建设经费1999年开始实施、部省共建经费和《教育振兴行动计划》中的高教建设项目经费。

[25]如我国先后实施的“211工程”与“985工程”。

[26]如“优秀学科创新平台”与“重点特色学科项目”等重点学科建设项目。

[27]蒋凯：《全球化时代的高等教育：市场的挑战》，北京大学出版社2013年版，第35页。

[28]周志刚、宗晓华：“重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析——兼论对‘双一流’建设的启示”，载《高教探索》2018年第1期。

[29]周志刚、宗晓华：“重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析——兼论对‘双一流’建设的启示”，载《高教探索》2018年第1期。

[30]Piore M J.，“Notes for a theory of labor market stratification”，1972 Working PaperNo.95，Dept.of Econ.，Mass.Instit.of Tech.Oct.1972：2.

[31]陈超：《中国重点大学制度建设中的政府干预研究》，广东高等教育出版社2009年版，第97页。

[32]“直接非生产性寻利活动”本质上是种通过从事直接的非生产性的活动来谋取利润的活动，这种活动虽能获取经济回报但却不生产能增进社会效用的产品和服务，反而造成了经济效用的损失。（Bhagwati J.N.，“Directly unproductive，profit－seeking（DUP）activities”，The journal of political economy，1982，pp.988～1002.）

[33]周志刚、宗晓华：“重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析——兼论对‘双一流’建设的启示”，载《高教探索》2018年第1期。

[34]垄断企业在缺少市场竞争机制约束的情况下，就会放松内部管理和技术创新，从而导致生产和经营的低效率，莱宾斯坦称这种状态为“X－非效率”。（Leibenstein H.，“Allocative efficiency vs.X－efficiency”，The American Economic Review，1966，56（3），pp.392～415.）

[35]周志刚、宗晓华：“重点建设政策下的高等教育竞争机制与效率分析——兼论对‘双一流’建设的启示”，载《高教探索》2018年第1期。

[36]地位竞争中的产品是地位产品，具有绝对稀缺与相互依赖的特征，即一个人对地位产品的投资，会减少其他人地位投资的价值。高校间的竞争具有地位竞争的特性，一所高校对某一地位资源的获得会导致其他高校这一地位资源的流失，具有零和博弈的特点。

[37]筛选假设理论（Screening Hypothesis）认为，教育的主要经济价值不在于提高个人的能力，从而提高生产率，而是对求职者的能力进行鉴别和筛选，以便雇主适当地为具有不同能力的人安排不同的职业岗位，以便人尽其才、各得其所。

[38]伯吉斯（Tyrrell Burgess）对“学术漂移”一词进行了界定，将其定义为非大学的高等教育机构按照更接近于大学“面目”的方式来确定其活动实践的一种趋势。（Burgess T.，The shape of higher education，Cornmarket Press，1972，pp.7～49.）

[39]Berelson B.，Graduate education in the United States，McGraw－Hill，1960，pp.93～185.

[40]由由、吴红斌、闵维方：“高校经费水平、结构与科研产出——基于美国20所世界一流大学数据的分析”，载《高等教育研究》2016年第4期。

[41]李斌琴、彭旭、丁云华：“‘双一流’背景下部委属高校与地方高校的协同发展——政策研究的视角”，载《当代教育科学》2018年第1期。

[42]李斌琴、彭旭、丁云华：“‘双一流’背景下部委属高校与地方高校的协同发展——政策研究的视角”，载《当代教育科学》2018年第1期。