2.2.2.1 香港法定图则公众参与制度的经验借鉴
受英国城乡规划公众参与的影响,香港在20世纪70年代建立起城市规划公众参与制度,并随着经济和社会的发展,逐渐扩大公众的参与权力和参与程度。香港城市规划公众参与的目的是:在了解公众及社会需要的基础上,制定规划建议;主办机构要公布城市规划建议,并开展公众公开咨询;充分考虑及处理公众的不同意见,尤其要妥善地处理公众的反对意见,最终让公众理解政府,并解决公众的需求,作出决定;在政府与公众达成“共识”的前提下,实施建议。
(1)香港法定图则公众参与制度的法律基础
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》:确定规划行政权力的内容、权力的分配、权限等,也以法律的形式确定参与权力的主体,包括主体是谁,主体的范围,参与权力运行的哪一个阶段等。
《城市规划条例》:明确规定了公众参与的内容。
(2)香港法定图则编制(包含调整)公众参与程序
①草图的展示:任何在规划委员会指示下拟备的草图,而属规划委员会认为适宜公布者,须由规划委员会展示以供公众于合理时间查阅,为期2个月。在该段期间内,规划委员会须将图则可供查阅的地点及时间,每星期在一份本地报章刊登一次,和在每期宪报公布。规划委员会须向任何缴付规划委员会所厘定费用的人提供上述图则的复本。
②公众评论:任何受如此展示的草图影响的人,可于上述2个月期间内,就其对草图内所出现的任何事物所提出的反对意见,向规划委员会送交陈述书。该陈述书须列明:所提反对意见的性质及理由,建议对该草图的任何修改(如所提反对意见会因对该草图的修改而消除的话)。
规划委员会收到公众的反对陈述书后,可在反对者不在场的情况下,对某项反对意见给予初步考虑,并可针对该项反对意见而建议任何对草图的修订。如规划委员会依据公众的建议进行对草图的修订,则须就所建议的修订以挂号邮递向反对者发给书面通知,并促请该反对者撤回他所提出的反对。反对者可在修订后的书面通知送达后的14天内,以书面通知规划委员会他撤回所提出的反对;但如没有收到该书面通知,则反对须继续有效。凡规划委员会没有根据公众建议修订,或反对者没通知规划委员会他撤回反对,或反对者已有条件地撤回申诉,而规划委员会并没有进行所建议的修订,则规划委员会须于会议上考虑该反对陈述书,而反对者须就该会议获发合理通知,反对者或其授权代表并可出席该会议,且如欲作出陈词,则须获聆听。
需要说明的是,如规划委员会觉得其针对某项反对意见而作出的修订影响任何根据政府批出的租契、租赁或许可证持有而年期超逾5年的土地(反对者的土地除外),则规划委员会须以送达、公告或其他方式向有关土地的拥有人发给规划委员会认为合宜及切实可行的通知。如通知接受者在收到通知后的14天内发出任何反对书,须由规划委员会在会议上考虑,而原反对者及反对修订者须就该会议获发合理通知,各反对者或其授权代表并可出席该会议,且如欲作出陈词,则须获聆听。
③城市规划委员会(以下简称城规会)须公布有关公众的申诉,为期3个星期,让公众提出意见,而所有申述均可供公众查阅;任何人均可在3个星期公布期内,就有关申述提出意见(可提出支持或反对意见)。
④城规会将会举行会议,以考虑有关申述和意见。申述者或提意见者均可出席城规会会议和在会议上陈词;如反对者没有出席会议,亦没有获他授权的代表出席该会议,规划委员会可进行会议并处理该项反对,或押后会议,但会议不可押后多于一次。
⑤城规会将会在聆讯后,决定是否顺应有关申述而建议对草图作出修订。如果城规会决定建议对草图作出修订,拟议修订便会再次公布,为期3个星期,以便公众作出进一步申述;除了原申述者或原提意见者外,任何人均可在3个星期公布期内,向城规会作出进一步申述(可提出支持或反对意见)。
⑥城规会如接获提出反对的进一步申述,便会举行另一次会议,以考虑所有进一步申述,而原申述者或原提意见者和进一步申述者均可出席城规会会议和在会议上陈词。
⑦城规会在举行进一步聆讯后,便会决定是否就草图作出修订。
城规会在完成审议申述程序后,须在图则展示期届满后9个月内(或在行政长官再延长的6个月之内),把收纳了有关修订的草图,连同有关的申述、意见和进一步申述,一并提交行政长官会同行政会议核准。
图2-4 香港法定规划制定程序图
(3)香港开发控制公众参与程序
①申请人在申请前需要:就该申请取得每名属现行土地拥有者的人(申请人本人除外)的书面同意或以书面将该申请通知该人;或为就该申请取得该人的同意或就该申请向该人发给通知而采取规划委员会所规定的合理步骤;及该同意或通知或该等步骤(视属何情况而定)的详情;成规会接受申请后,须在2个月内完成该申请的决定。
②城规会在收到申请后,在合理的切实可行的范围内尽快将该申请供公众于合理时间查阅,并须持续如此行事,直至该申请在会议上被考虑为止。规划委员会提供公众查阅的期间开始时,在该申请所关乎的土地上或附近的显明位置或在该土地上任何处所或构筑物上的显明位置贴出。规划委员会提供公众查阅的期间开始后的3个星期,每星期一次在2份每日出版的本地中文报章及1份每日出版的本地英文报章刊登。公众可在3个星期内提出意见。3个星期期间届满后向规划委员会提出的,则该意见须视为不曾提出。
③在3个星期后,规划委员会在合理的切实可行的范围内尽快将向其提出的所有意见供公众于合理时间查阅,并须持续如此行事,直至有关的申请已在会议上被考虑为止。
④规划委员会召开会议讨论该申请,并将结果通知申请人。申请人可就城规会的决定要求复核,申请须在接获城规会通知的21天内提出,申请人可提交进一步资料,城规会须公布有关申请,公众可在3个星期内提出意见。
⑤申请人可出席城规会的会议,陈述其个案。
⑥如果申请人不满意复核的结果,还可以上诉,上诉委员团共有71名成员,由主席或副主席及4名成员,组成一个上诉委员会。申请人在接获城规会通知的60天内,按第17B条提交上诉通知书。上诉人及城规会可出席上诉聆讯,双方须交换其提交的文件并均可作出陈述,上诉委员会所作的决定为最终决定。
(4)香港法定图则的组织机构
香港法定图则的组织机构由规划委员会及其下属的两个分支机构规划署和聆讯申述小组委员会构成,也体现了一定的分权制衡原则。
香港的城市规划委员会是一个法定组织,其成员虽然是由行政长官任命的,但大部分是技术专家,即非政府人员。对于城市规划委员会的经费来源,香港《城市规划条例》给出了明确的条文,即经费的来源是立法会。也就是说,行政部门是无法用行政压力的手段给城市规划委员会带来影响,规划委员会编制规划的过程必然要求公平、公正,按照法律的规定进行,体现着立法的意志。
规划署的责任是负责执行几个层次规划的编制工作,而规划署是城市规划委员会的执行机构,城市规划委员会负责对规划署制定的图则、规划政策和与建设实体环境有关的计划进行审核,以及回应公众的申诉,最后将拟备的草图交送行政长官会议进行审批。规划署的权力也是明确的,权力范围包括根据行政长官的指令进行图则的拟备,以及根据专家和公众的意见判断图则内容的合理性,制定规划的草图,并且接受来自社会各方的对该规划的申诉,可以说规划署的权力范围是在规划草图的整个拟备过程当中,根据本身的知识水平和公众意见,作出自己的判断。
聆讯申述小组委员会负责对公众意见进行审理,其成员通常由城规会成员轮流出任。然而,拥有与申述个案有关的专门知识的成员亦可能会获委任。每个聆讯申述小组委员会的成员包括1位主席(目前为规划署署长)、1位副主席(非官方成员)、2名官方成员及5名非官方成员,同时再委托公关公司负责研究过程的公众参与。
这种权力的制衡关系更加能够防止长官意志对规划的影响。在这种权力制衡中,公众的意愿为规划成果的合理性增加了保障,成为规划委员会决策权行使的依据之一,也是规划审批的重要根据。
(5)香港法定图则公众参与制度评述(www.xing528.com)
香港法定图则公众参与制度特点在于其对公众反对意见的考虑比较周详,每一个步骤可能会出现的问题都给予了合理解决的途径。同时,公众意见的处理由专门的机构负责,意见处理会议公众可以旁听和发言,这为公众意见处理过程的公正、透明提供了保证,体现了程序正义原则。
2.2.2.2 都江堰灾后重建规划公众参与制度的经验借鉴[149]
“5.12”汶川大地震后,成都市政府和都江堰市政府先后出台了一系列有关城市灾后重建的政策文件。首份安置补偿办法《成都市人民政府关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》颁布后,由于不能满足灾民的需求得不到灾民的认同在实施中遭受阻碍。政府考虑采取公众参与的办法实现灾民对重建规划的认同和支持,提高规划的合法性。根据《城乡规划法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院令第526号),2009年5月发布的《四川省人民政府办公厅关于进一步加强地震灾后重建城镇规划公众参与工作的通知》(川办函〔2009〕126号)明确了公众参与灾后重建规划的机制:“一是重建城镇规划报送审批前,组织编制机关应当依法将规划草案在当地主要媒体和公众场所予以公告,并采取论证会或其他适当方式广泛征求专家和公众的意见。二是重建城镇规划经依法批准后,组织编制机关应当及时向社会公布,特别是部分前期公众参与重建总体规划不够的地方更要加强此项工作。三是修改城镇重建总体规划要采取论证会或其他方式广泛征求公众意见;修改控制性详细规划和修建性详细规划要依法征求或听取规划范围内利害关系人的意见。”在此基础上,都江堰市在住房重建工作过程中建立了一套相对完整的公众参与制度,其核心在于,重建项目从一开始就以居民的意愿和自主选择为基础,将居民的利益诉求以及经多方协商的结果作为重建决策的依据,充分发挥居民在住房重建过程中的主体作用,以使每一个居民满意为目标。具体内容如下:
(1)公众参与的环节与层级
在都江堰街区重建规划中,重建业主主要参与的环节包括重建意愿确认、重建点位选址确认和户型初选、方案初审、总平面方案确认、户型方案确认、施工单位选择和施工验收等阶段。不同阶段重建业主所起到的作用不同,一般来说,重建业主在施工单位选择中拥有大部分或完全的决策权力,在重建意愿确认、重建点位选址确认和户型初选、方案初审、总平面方案确认、户型方案确认阶段则拥有部分的决策权,在其他阶段起到辅助作用。
相比国内目前城市规划参与环节普遍是在规划制定甚至审批结束后,深度仅达到“告知”的层级而言,都江堰街区重建中的公众参与已经达到了较高的水准。以往由技术专家和政府机关的垄断权利得到下放,公众参与的环节向上延伸,层级也得以加深。
表2-1 都江堰灾后街区重建公众参与环节的实践模式
(资料来源:陆晓蔚.都江堰灾后重建规划中的公众参与研究[D].上海:同济大学,2010.)
(2)公众参与的主体与相关组织
都江堰街区重建中,将参与的公众主体明确界定为利益直接相关人,即重建业主。以直接相关人为参与主体具有如下优点:①重建业主的利益是直接与本人、本家庭相关,具有参与重建的正当理由,也能充分地调动业主参与的积极性;②重建业主的利益一致,即花尽可能少的钱、尽可能短的时间完成重建;③业主之间有良好的邻里基础,对本社区情况比较熟悉。直接利益相关人为参与主体的缺点是会在一定程度上忽略对周边地块和城市的公共利益,形成的决议较为片面。
另外,为了保证参与的顺利进行,还设立了两类专门的组织:一是民对官的组织——重建业主委员会。都江堰重建业主委员会是重建居民直接选举产生的基层组织,主要作用是作为自下而上的官民沟通机制,业主通常通过业主委员会向重建街区工作组表达自己的意见。业委会的人员构成一般都是居民中公认的有地位、有见识的人物。有时也包括原来的社区委员。在任何情况下,任何人(即使是单位代表)都不能替代业委会成员代表业主行使权力。同样,政府不参与业委会的人员选举,以保证业委会能够有代表重建业主的独立性。业主委员会的具体工作主要包括:在规划设计条件的制定阶段,为规划局制定规划设计条件提供信息;在规划方案审批阶段,组织居民对规划总平面和户型方案进行确认;在规划和建筑报建阶段以组织的名义出现办理各类规划和建筑报建手续;在施工设计和招投标阶段,组织居民选择施工图设计单位和施工单位。二是官对民的组织——街区工作组。在都江堰,与业委会对接的工作就由街区工作组完成。街区工作组由各职能部门和社区行政单位两大部分组成,各自有相应的工作内容。一部分是条状管理的政府各职能部门的代表,包括房管局、重建办、国土局和规划局等四大部门,规划局的代表即规划协调员。这部分代表主要帮助业主委员会在报建和审批过程中熟悉流程,以加快重建速度,同时从各自的专业角度对于业主在重建过程中提出的疑问提供指导意见。另一部分为原块状管理的社区乡镇代表,这部分代表掌握重建业主的信息比较充分,和重建业主相对熟识,主要负责前期的宣传,搜集及登记业主信息以及后期的与业主沟通的工作。
(3)公众参与的方法
①动员宣传阶段的参与方法——媒体宣传、公示和社区办公室
街区工作组通过街头公示板、展览厅、报纸公示、电视台、都江堰市广播电台和各社区办公室等媒介对受灾社区居民宣传重建相关政策。
②信息搜集阶段的参与方法——“社区办公室”与“社区会议”
“社区办公室”和“社区会议”的主要目的是为规划部门制定规划方案提供基础资料和信息,同时向业主提供关于重建相关事宜的技术咨询。其主要工作包括:收集重建居民的包括产权证、土地证、原有的户型和建筑面积、商铺建筑面积在内的基本信息;帮助居民选择置换安居房、原址重建、异地重建等内容。
③目标确定阶段和规划设计条件制定阶段——“利益相关群体磋商”
“利益相关群体磋商”是以重建业主代表和政府相关职能部门为参与主体的协商会议。会议往往由重建业主代表推动召开,主要目的是就重建地块的规划设计条件和目标与政府部门达成一致。其特点是参会规模相对较小,参与人员的知识水平相对较高,适用于讨论一些技术性较强,且与业主私人相关性不大的问题。
④方案初审阶段的参与方法——“板房协调会”
“板房协调会”是以规划部门、重建业主代表和设计单位为参与主体的协商会议,会议由规划部门召开,目的是就规划方案和业主代表达成一致。
⑤施工单位选择阶段的参与方法——“重建业主代表会议”
“重建业主代表会议”是重建业主代表内部的协商会议,会议的目的是就社区内部的公共事务达成一致。业主代表在会议中具有部分的决策权。
⑥方案制定阶段的参与技术——“重建业主大会”
都江堰“重建业主大会”是重建地块所有业主参与的大会。会议的目的是推动所有业主就规划方案问题达成一致。业主拥有部分的决策权甚至完全的决策权,往往以投票的形式出现。
表2-2 都江堰灾后街区重建公众参与方式
(资料来源:陆晓蔚.都江堰灾后重建规划中的公众参与研究[D].上海:同济大学,2010.)
(4)小结
在具体的制度设计上,都江堰公众参与制度具有的几个特点对于程序正义的实现具有重要意义。第一,全过程的公众参与。规划的每一阶段都对公众开放,这标明公众和政府拥有平等的参与机会。第二,尽早参与原则。从规划准备阶段公众就积极地参与进来,尽早地表达自己的利益需求。而居民的利益诉求越早提出,就越容易在规划构思和设计的过程中得到反映和解决,即使出现多种利益关系之间的问题和矛盾,也容易进行讨论、协调和平衡。第三,公众拥有和政府一样的决策权。居民自主决定重建方式、选择重建地点,在规划方案编制过程中,如果业主代表对方案没有异议,则进入业主大会进行正式审定。如果业主代表对初步方案提出异议或是方案在之后的业主投票阶段被否决,则方案需要重新修订。最后的方案评审阶段,只有2/3以上业主签字同意及业委会盖章后,总平面和户型方案方能成为报建的有效材料。第四,公众参与结果融入规划审批过程,保证参与的实效。在方案审批时,业委会代表需要携带“两书、两表”——都江堰市重建房屋申请核准书、由全体业主签字的委托书及受委托人身份证复印件、重建业主基础信息确认表、灾后城镇住房重建规划设计方案申请表——以及经过社区领导、所有业主签字确认的设计方案(含地块总平面和建筑单体方案),向规划部门申请批准。街区工作组负责人、片区规划部门负责人和房管部门负责人在方案平面上进行联合审签。若联合审签通过,则规划方案得到正式批准。第五,社区规划师制度。社区规划师辅助居民进行规划设计,提供知识帮助,使居民和政府拥有平等的信息基础,促进两者之间的交流。灾后重建一开始。都江堰规划局根据主城区地震后灾损评估的结果将主城区划分为多个片区。在每个片区选派1名由规划局或规划设计院专业技术人员担任的社区规划师。社区规划师为片区内的居民讲解灾后重建的相关政策,了解居民的重建愿望和利益诉求,将居民的要求和对规划方案的修改要求反馈给设计单位、为居民讲解规划设计方案,是政府与居民沟通的桥梁,有效地保证公众参与的顺利展开。
公众参与制度极大地促进了都江堰灾后重建的进度,面对“全市十万居民住板房、十万家庭建住房、十万大军在建设、千栋危房需拆除、千个项目在施工”等复杂形势和艰巨任务,都江堰市在短短两年时间内全面完成了总投资399亿元的1 031个灾后重建项目,6.1万户农村住房和3.88万户城镇住房全面建成,实现了家家有住房。建成成灌快铁等骨架道路为支撑的“五横五纵一轨”的路网体系,完成65所学校重建,建成以体育场、新闻中心、青少年活动中心、工人文化活动中心、文化馆、图书馆、档案馆、规划展览馆为支撑的市级公共设施,创造了两年跨越二十年的奇迹。
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