推进协商民主的深化认识

进一步深化对推进协商民主的认识

王立仁

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一次会议在北京怀仁堂隆重召开。在这一次永垂史册的重要会议上，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》等奠定建国基础的历史性文件，确定了新中国的国旗、国歌和首都，选举产生了以毛泽东同志为首的第一届中央人民政府，完成了创建中华人民共和国的伟大历史使命。从那时起，人民政协组织作为我国社会主义政治体制的重要组成部分，政治协商作为我国社会主义民主政治的基本形式之一，与共和国的发展风雨同舟、休戚相关，谱写了辉煌的不朽篇章。今天我们从世纪新阶段人民政协肩负的使命出发，认真思考总结强化政治协商职能的意义和方法，是隆重纪念人民政协成立60周年的一项实际工作。

一、正确把握政治协商的性质、地位和特征

协商顾名思义，就是通过民主的、说理对话的方式，就不同利益主体共同关心的问题求同求异、集思广益并尽可能取得一致意见的活动。人民政协的政治协商，从一开始就是围绕国家大政和民族兴衰展开的。新中国成立60年来，政治协商的内涵和任务与时俱进，2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，对政协组织政治协商的性质作了最精准的界定：“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”从这一界定可以看出，一是政治协商与中国共产党领导的多党合作制一样，是我国社会主义民主政治的一项重要制度。政治协商就其属性来说，是具有中国特色的协商式的民主制度；二是政治协商的最终目标，是实现党和国家决策的科学化、民主化；三是政治协商与加强中国共产党执政能力建设密切相关，是我国人民政治生活中的大事。

中央5号文件和全国政协《章程》都明确规定，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。从三大职能的相互关系看，政治协商居于首要的、基础的地位。协商既是政协组织的首要职能，也是政协履行各项职能的首选形式。离开政治协商，民主监督和参政议政将无所依托和无从着手。协商贯穿于政协组织的各项履职活动，只有充分履行好协商职能，才能带动带活政协各项工作。

政治协商是中国共产党发展社会主义民主政治的重大理论与实践创举，是以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家高超政治智慧的结晶。经过邓小平、江泽民、胡锦涛等历届中央领导集体的创新与发展，已经具备鲜明的中国特色。它是党中央和各级党委制定政治路线、方针政策的认识来源之一，是各级政府决定经济社会发展重大事项的参照依据之一，是各党派、各民族、各宗教、各阶层和海内外侨胞共商国是、表达利益诉求的主渠道之一。这些都由中共中央制定的政策制度和宪法赋予政协组织的崇高地位来支持保证的。

政治协商或者说中国特色协商民主具备的巨大优势和明显特征，一是广泛的代表性。全国政协设置的34个界别，涵盖了党派、民族、宗教、阶层、海内外侨胞等方方面面的政治力量和社会群体，依托界别开展的政治协商，能够使多元化的利益主体都有充分的机会表达政治见解和利益诉求。二是分歧的包容性。不同的党派、民族、宗教、阶层和其他各类利益主体，在社会公共事务上有不同见解是很正常的事情，这也是协商有必要存在的前提。通过协商来达成一致，就必须遵循求同存异的原则，加强不同意见之间的对话沟通，相互取长补短，达成广泛共识。我国政治协商是在坚持四项基本原则的框架以内，在宪法、法律准许的前提下开展的，各党派、各民族、各宗教、各阶层和海内外侨胞的根本利益、长远利益是一致的，所以对于怎样更科学、更积极地解决好社会公共事务中的一些实际问题，更应该也更有广大的空间包容不同意见之间的分歧。三是协商的有效性。协商结果能够得到各级党委、政府的高度重视和充分采纳，这是由人民政协的法定地位和参与协商各方面主体、协商形式与程序的合法性来保证的。当然政协组织和政协委员提出意见建议的合理性、可操作性也必须跟上去，这些都是进一步发展和加强政治协商要着力解决好的重点所在。

二、正确把握中共十七大对加强政治协商的新要求

中共十七大庄严宣告：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”十七大围绕民主政治发展作出了六个方面的重大部署，明确提出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”正确把握十七大提出的新要求，进一步发展和加强政治协商职能，必须从两个层面加深理解。

一是从政治协商在社会主义民主政治总体框架内的地位和作用来加深理解。十七大强调：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这一段论述清晰地表明了现阶段我国社会主义民主政治的主轴和内涵。党的领导、人民当家作主和依法治国相统一，是发展社会主义民主政治必须遵循的准则；人民代表大会、中国共产党领导的多党合作与政治协商、民族区域自治、基层群众自治，是发展社会主义民主政治的四种基本形式。政治协商是从属于人民当家作主这一准则的，中央5号文件指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主政治的两种重要形式。”这就清楚地告诉我们，（1）政治协商是我国社会主义民主政治的重要组成部分，与人民代表大会制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度相辅相成、缺一不可。（2）政治协商的职能或功能，是尽可能避免重大决策的不完善或失误。同时还兼有广集民意、广聚民智，统一各族各界人民群众思想认识的教育引导功能。（3）人民内部的充分协商，是与选举投票并列并重的民主形式，两者之间是互为补充、相互促进、共同发展的。不同的是，选举投票是严格依照法定程序进行的，而充分协商的形式则是多样化的、有广阔拓展空间的，这是政协组织不断创新履职手段、丰富协商途径的制度基础。

二是从落实十七大对政治协商新要求的实践角度来加深理解。十七大明确要求：“把政治协商纳入决策程序。”中央5号文件规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”十七大和党中央的要求，把加强政治协商提到了更加突出的地位。通过各级党委、政府、政协和广大政协工作者的努力探索，对于如何把“政治协商纳入决策程序”，形成了“三在前、三在先”的普遍共识，即政治协商工作要充分体现程序上的前置，坚持做到“党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前”。坚持做到“制定经济和社会发展中长期规划先协商后决策；对重要人事安排和涉及人民群众切身利益的重大问题先协商后决定；制定地方重要决策和法规先协商后通过”。这样就具体回答了怎样把政治协商纳入决策程序的问题。这些共识有的已经上升到制度层面，中共甘肃省委贯彻中央5号文件的《实施意见》中，就有关于政治协商“三在前”的明文规定。落实中央和省委的政策规定，需要有几个方面的前提和基础条件。一是地方党委、人大、政府对加强政治协商的重视程度和理解深度，党委的重视是推进协商民主的根本动力和政治保证。二是地方经济社会发展水平所提供的环境条件，协商民主是与全面小康社会相适应的政治文明制度，越是发达地区对协商民主的需求越是广泛。三是人民群众政治参与的热情和可供表达诉求、加强协商的渠道与平台是否足够，以及群众正确把握政治参与要求的成熟程度。四是各级政协组织和广大政协委员为推进协商民主而作为的积极性、主动性。按理说这是政协组织和委员义不容辞的责任，但加强政治协商不是政协单方面的事情，必须受前述条件的制约和影响，所以政协要在积极作为的同时，高度重视和努力营造推进协商民主的有利环境。

三、正确把握政治协商的中国特色和借鉴国外政治文明有益成果的关系

“政治协商”的理念和实践1946年1月始于我国，1949年9月起得到最高政治层面的运用。经过60年蓬勃发展，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其理论体系，已成为中国特色社会主义事业不可或缺的重要组成部分，日益显示旺盛的生命力和强大的优越性。无独有偶，自20世纪80年代起，国际上特别是一些发达资本主义国家政治理论学术界，也逐渐兴起提倡协商民主的潮流，产生了一批影响深远的研究成果和声望卓著的代表人物。例如法国的于根·哈贝马斯、英国的安东尼·吉斯登、美国的约翰·罗尔斯、南非的毛里西奥·登特里维斯等。他们通过大量著述、研讨和一些局部实验，对于推进公共协商式的民主政治作了不懈的探索。其理论要点是：(www.xing528.com)

1．“协商民主”的提出，基于对西方现行占统治地位的代议制和投票制存在缺陷所进行的批判，主要是，政治代表以公民的名义作出的决策与公民的主体意志、动机和目的距离越来越大；以投票为标志的社会选择机制可以受到权谋的操纵，同时，代议制和投票制不能保证弱势群体利益诉求的表达权利。加之随着物质文明、精神文明的不断现代化，公民政治参与的愿望日趋强烈。在这样的背景下，公共协商式的民主理论应运而生。

2．协商民主是指公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策的政治生活。主要意义是：促进更可靠的合法的政治权威体制、更明智的判断和更积极的公民认同。这些来自于协商民主的包容性、民主对话；协商环境可以使公民扩大他们有限的视野和纠正易犯的错误；同时政治参与具有转化价值观和公民偏好的潜力。

3．协商民主的形式或者制度设计，主要有公民陪审团、协商民意调查、调停和舆论讨论等等。西方世界对这些民主形式作了一些尝试，例如授权公民团体提出英属哥伦比亚的选举改革方案、裁定澳大利亚等地的环境争论等。欧盟确立的“开放的合作方法”（OMC），实现了授权的公民协商策略的制度化。通过公民赋权、参与协商讨论、多元并举的网格式决策形式，构成了所谓“直接协商的多元政治”模式并收到明显成效。

4．协商民主是对西方发达的代议民主、多数民主和远程民主的超越和完善，而不是取代代议制、投票制的政治制度。这一理论的提出，代表了西方民主理论与实践的最新成果，同时有其深刻的资本主义经济、政治背景，不能从根本上改变资本主义制度内在的属性。

综观我国社会主义民主政治与西方协商民主政治，可以看出有本质上的区别。一是我国政治协商制度是建立在中国共产党领导的多党合作制度前提之下的，协商民主是作为上层建筑重要组成部分而存在的，远远超过西方刚刚从“微观公共领域”试验的起步阶段。二是我国协商民主有成熟的制度设计和丰富的经验积累，也有相应比较完善的理论体系。而西方协商民主理论尚处在发育和逐步成形中，有许多基础性的观点各学派还在争论，没有取得最终的共识。三是我国协商民主依存于民主政治的框架体系，在执政党的领导下，与人民代表大会、民族区域自治、基层群众自治和依法治国交互作用、共同作用，形成整体合力。西方协商民主则是代议政治和多数政治的延伸补充，难以构成人民群众真正当家作主的政治形态。因此我国的协商民主政治明显优于西方正在萌生、发展的协商民主政治。

同时，目前国外协商民主政治理论研究中也有一些可资借鉴的积极成果，主要是：西方协商民主比较注意公民参与的广泛性、不同见解的包容性和协商程序的合理性，在操作层面上不乏精细的设计，从而使协商的实效性有所保证。这些成果也值得我们认真分析鉴别，做到洋为中用。

四、正确把握推进协商民主的途径和措施

隆重纪念人民政协成立60周年，使我们更加坚定了以中共十七大精神为指针，积极推进中国特色协商民主发展步伐的信心。根据中央和省委相关政策和政协工作实际需要，笔者认为应该从以下几个方面加大工作力度。

1.进一步加强和改善中国共产党对协商民主发展的领导。中国共产党是中国特色民主政治的首创者、领导者和提升发展的推进者，离开党的领导，中国的协商民主不可能得到健康发展。加强党的领导就必须坚持共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的新型政党制度；就必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的根本原则；就必须坚持围绕党的路线、方针、政策和最广大人民群众根本利益而开展工作的政治方向。改善党的领导，就必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，准确把握历史进步和时代脉搏，及时从认识和实践两个层面研究和解决协商民主发展遇到的新问题、面临新的任务；就必须在各级党委领导下，总结历史和现实中成熟的经验作法，并把它上升到制度层面加以确立，以利于不断巩固协商民主发展的每一步成果；就必须充分发挥政协组织的独特优势和主观能动性，善于探索、勇于实践，积极拓展公民有序政治参与的渠道和载体，充分依靠各族各界人民群众推动社会主义民主政治不断提升和进步。

2.进一步明确发展协商民主的目标和途径。根据中共十七大精神，“把政治协商纳入决策程序”，这是我国协商民主现阶段发展的总体目标。中央5号文件规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。”决策之前和决策执行过程中的协商分属两个不同的层面，具备两种不同的功能。前者是决策层面，协商的功能主要是咨政建言、表达民意，当好参谋智囊。后者是管理层面，协商的功能除建言献策以外，还包含民主监督和参政议政的成分，这与国外协商民主分别在决策层面和管理层面开展的形式是一致的。也就是说，我国协商民主发展的具体目标，应该分为决策和管理两个层面。提出管理层面的协商，是政协组织发挥服务发展、化解矛盾、维护稳定、促进和谐作用的认识基础。推进协商民主的基本途径，是引导和扩大公民有序的政治参与。从政协的角度讲，是强化“三个作用”。一是强化主要协商形式的作用。中央和省委明确规定政治协商的主要形式，有政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议和根据需要召开的由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。这些形式构成政治协商的基本格局，是我国协商民主的主渠道，新形势下必须坚持好、运用好。当前需着力强化的主要是，协商前通过广集民意和深入调研所做的充分准备，创新和丰富召开协商会议的具体内容与方法，加强与党政部门面对面的交流对话，保证主要形式收到主要成果。二是强化其他协商形式的作用。中共甘肃省委《实施意见》规定：“除会议协商外，政协组织、政协的各参加单位，在经政协党组审定同意后，可以书面或其他形式向党委、政府及其有关部门提出意见建议。”近年来各地政协组织不断创新协商方式，产生了许多切实可行的好作法，在选准课题和充分调研基础上召开的专题咨政会议就是比较成功的一种形式。应当说，随着国家经济、政治、文化、社会各项建设事业的快速发展，为政协组织探索新的更为科学的协商形式提供了广阔的空间。三是强化界别和委员活动小组的作用，帮助广大委员深入经济社会发展实践，密切与各界群众的沟通联系，在第一时间掌握社情民意，了解群众呼声，为有效开展协商打下扎实的基础。同时也可有选择的组织以界别或委员活动小组为单位的小型协商试点活动，以利于促进一些关系人民群众切身利益的具体事项得到及时解决。

3.进一步强化推进协商民主的保证措施。一是加强协商民主的制度建设。真正把政治协商纳入决策程序，要靠权威有效、操作性强的制度来保证。要依据中央5号文件和省委《实施意见》，对协商的选题、形式、主体、程序、协商结果的采纳办理、反馈与评价等环节作出明确规定，使协商工作有章可循、有序可依，步入规范化、程序化的轨道。二是提高政协委员作好协商工作的能力素质。委员的意见建议是否切实可行，是提高协商质量的关键，为此要不断改进委员选拔制度，在充分考虑各界委员代表性的同时，充分考虑本人参政议政的热情和能力，以及有没有必要的时间精力参与政协工作。委员资格应当实行动态管理，对无故长期不履行委员义务或参政议政能力明显不够的委员，应实行合理的淘汰替换制度。要加强委员培训工作，帮助广大委员掌握履行各项职责的必要技能，提高委员深入实际、调查研究和联系群众、广聚民智的能力。三是营造促进民主的舆论环境。宣传舆论是引导公民有序政治参与的重要渠道，也是促进协商民主不断发展的必要条件。政协开展的重要协商活动或运用的新型协商形式，都应及时组织宣传报道。同时应当通过新闻媒体，循序渐进地向各界群众宣传发展社会主义政治文明的政策精神和相关知识，不断增进公民通过协商正确表达诉求的热情。

4.进一步加强推进协商民主的基础理论研究。协商民主是我国社会主义民主政治发展的一项重要内容，随着全球经济一体化进程，政治上的趋同性完全可能在协商民主这一领域更多的显现出来，这样就会对怎样加快中国特色民主政治建设提出一系列新的课题。政治组织作为中国协商民主的承载者，加强对新形势、新课题的研究责无旁贷。要牢牢依据马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论，在人民政协理论研究成果基础上，把推进协商民主发展当作基础研究的主攻方向之一，发挥政协委员、政协工作者的积极性，加强与大专院校的合作，从协商民主面临的新形势、新任务出发，对协商民主的内在特征、发展规律和推进措施进行深入研究，从中获取与时代相称的理性认识，用以指导丰富多彩的政协工作实践。

（作者系政协兰州市委员会副秘书长）