新中国民族政策中的问题调查

八、民族政策中存在的一系列问题

在国家各项工作和制度的恢复和发展时期，民族政策的恢复集中于对民族地区的政治权利的恢复、经济政策的扶持和文化政策的倾斜等不同领域。特别突出的是扶持和帮助民族地区发展的经济政策，体现在国家对民族地区的经济资源输入、财政政策优惠扶持等单项照顾方面，特别是对边疆地区和边远山区，加大了各种经济照顾和资金输入的力度，包括资金的直接拨付力度、财政照顾政策的强度、基础建设投资的程度等等，都比“文化大革命”时期有了非常显著的增长。这是由当时少数民族地区的经济社会状况所决定的。“文化大革命”结束以后，民族政治关系比较混乱，民族经济关系比较紧张，民族文化关系处于停滞状态，少数民族对国家政治体系的认同感较新中国成立初期大大降低，要重新取得少数民族对国家的政治认同，必须着眼于解决少数民族政治权利缺失、经济状况恶化和文化传播停滞等各种问题。

这样的民族关系状况，在短期之内要实现改变，要促使其朝向符合国家稳定和恢复的要求发展，最为直接和有效的方式就是由中央政府对民族地区直接进行帮助和扶持。在恢复民族政治关系方面，必须尽快恢复少数民族的基本公民权利，尤其是自治民族的自治权，使自治机关尽快正常运转起来，为少数民族干部平反。同时选拔少数民族干部进入政府机关工作，恢复少数民族干部任命和使用制度，使少数民族的各项政治权利有自治机关的保障，使民族政治权利法制化、程序化和日常化;在恢复民族经济关系方面，必须要尽快满足少数民族的基本生活需求，解决在资源稀缺时期少数民族村寨与建设兵团、农场等单位之间的争夺所造成的矛盾和冲突，向少数民族地区投入资金，加强基础设施建设，提高少数民族的生活水平，促进民族地区的生产恢复、生活有序和经济发展;在恢复民族文化关系方面，必须要尽快消除对少数民族正常的宗教活动的禁止、对少数民族传统习俗的干预，保障少数民族在自己世代生活的土地上进行本民族和其他民族之间的正常文化交流，过上自己的民族节日，同时也能够组织自己的民族文化民间团体，还给少数民族文化交流、沟通和发展的自由空气。在这些修补民族关系、恢复和发展民族地区经济的基本需求面前，中央政府采用了最为直接的帮扶性和输入式民族政策。这样的民族政策，其价值取向在短期内对于尽快恢复民族地区经济、政治、文化，修补民族关系，起到了重要的促进作用，然而，随着民族关系的恢复，这种单向输入的民族政策，忽略了民族关系中国家与民族个体的双向互动，带来了一些比较突出的问题。

(一)单项输入式的民族经济发展政策的负面影响

一味地强调单方面帮助和扶持民族地区的经济政策，其在短期内的确具有巨大的促进和恢复功能。例如，1980年3月14日，中共中央书记处组织召开西藏工作座谈会，提出了西藏工作的八点方针，其中比较明显的帮扶性和输入式政策规定:“中央有关各部门，尽可能满足西藏的合理要求，在物资、技术等方面给予积极的支援。 ”^[23]对于云南、广西、青海、宁夏、贵州和其他有较多少数民族聚居的地区，也是实行类似的民族政策，这些政策对当地的经济社会发展的确起到了巨大的促进作用。然而，任何一种制度和政策都不可能始终保持其最初制定之时的初衷和良好的价值预设，当适应了制度和政策所调整的对象的特点，促进了制度和政策所调整的关系的发展之后，必然会带来制度和政策制定之时的社会关系和社会状况的发展，也不可避免地带来了制度和政策实施一段时间之后的滞后性，这是制度和政策的动态发展过程的客观规律，也是制度和政策必须要依据所调整的对象而不断完善的基本逻辑。在这个基本逻辑的支配之下，尽管在一定的时期之内制度和政策的滞后性不会对所调整的对象带来显著的影响，但是随着时间的推移和发展，这种滞后性会日积月累而达到一定的程度，此时再来观察社会关系和社会状况本身的发展特征，就会明显发现社会关系和社会状况本身已经存在一些负面的影响。帮扶性和输入式的民族政策在取得了对民族关系的有效调整的成果以后，在民族地区的经济得到恢复、各项基本的制度和政策步入正轨、社会管理体系初步恢复和建立之后，民族地区获得了较大程度的发展。此时与“文化大革命”结束之初的状况相比已经日新月异，因此帮扶性和输入式的民族政策就显现出了一定的滞后性。

首先，促使少数民族对国家产生依赖心理。少数民族地区依赖来自中央政府的资金输入、政策扶持和资源支撑，坐享来自内地经济发达省份的技术、人才和资金的支援，从1976年以后至改革开放的前十年都一直持续不断，在很大程度上养成了一些民族地区少数民族的依赖性和惰性心理。许多处于边远地区，尤其是生存状况比较恶劣、自然资源的开发较为有限的地区，当地的贫困县基本上主要依赖国家扶贫款项和内地对口省份的直接支援，而来自于本地的经济开发、财政收入极为有限，在当地的财政收入中所占比例很低。少数民族在恢复和发展时期在很大程度上受到了扶持性和输入式取向的民族政策的影响，产生了依赖心理，对国家逐渐形成一种“等” 、“靠” 、“要”的政治认知，却没有形成相应的“自我发展”的政治心理，甚至对国家的这种单方面支援没有形成“感恩”的政治情感，因此出现了少数民族权利意识增强，而义务和责任承担意识的缺失。

其次，造成内地发达省份与少数民族地区之间的区域性、结构性发展差距。民族政策在恢复和调整时期的单向输入性，对民族地区的经济恢复和发展起到了极大的促进作用。但是单纯的“输血式”经济政策，偏重于对民族地区的直接财政补贴、资金输入和技术输入，没有充分考虑到民族地区经济发展的客观情况和自然规律，对民族地区的经济发展模式和发展动力的研究不足，反而成为民族地区经济持续性发展的瓶颈。民族地区一味依赖中央政府和发达省份的支援，坐享丰厚的资金输入，没有考虑到怎样利用当地资源自我发展，或者是盲目开发自然资源，造成民族地区的经济发展模式落后，处于比较初级的资源支撑型开发模式，与发达地区的经济差距有增无减，在市场经济逐渐发挥功能，改革开放持续进行的过程中更加处于劣势。这些问题的出现，都说明了民族政策的价值取向和实施手段需要调整，才能够适应民族关系发展的新特点。

再次，以经济建设为中心的民族政策价值取向忽略了社会发育和建设。实际上，在中国改革开放的前十年中，国家对改革和开放的程度把握比较谨慎，同时由于这种社会变革没有其他国家的现成经验可以借鉴，只能依靠本国的实践探索。在中国改革开放的前期阶段，主要是以经济改革和开放为主，涉及政治改革和社会改革的内容比较有限，因此在经济改革发展取得很大的成效的同时，政治的改革和发展、社会力量的培养和建设极为有限，与经济的发展成就相比显得严重失衡，经济发展所必需的一系列社会环境、政策体系和政治协调机制捉襟见肘，不能满足经济发展的需求，换言之，经济发展所必需的配套的政治体制、社会体制甚至是文化体制都还处于先天不足、后天不良的状态，社会的发育萎缩畸形，各项制度亟待完善，这种状况一直延续到21世纪，我国改革开放向纵深发展的今天。在这样的价值取向影响之下，在中国民族政策恢复和发展的时期，民族政策在强调经济发展的同时，忽略了政治、文化和社会的同步建设，因此产生了一系列的体制问题和社会问题。

(二)民族关系调节体系的滞后性

经过了数十年的恢复与发展，尤其是改革开放这一基本国策的制定和实施，为中国这个多民族政治体系拨转发展的正确航向，集中国家的各种政治力量、社会资源、经济动力和文化氛围来进行经济体制的改革，提升从中央到地方的经济发展速度，逐渐打开国门，改变计划经济时代的封闭式、自我式的发展模式，接受来自于其他国家的新鲜空气，适应国家经济发展大格局的要求，并在维护统一的单一制国家结构形式的前提之下，容许社会利益格局、思想文化子系统的多元化发展。可以说，国家在经济资源的分配格局、经济体制的发展模式和社会文化元素的变迁等方面，均发生了迅速而深刻的变革。从国内的基本情况来看，民族关系逐渐确立了平等、团结和共同发展的基调，各个民族在经济体制改革的进程中受到了国家制度和法律的保障，得以公平地开展经济建设，人为和主观地影响和干扰经济发展的因素逐渐减少，地区之间和民族之间差距的客观性因素逐渐显现，导致经济发展不平衡的主要原因来自于在市场调节机制之下对资源、资金和人才吸引力的区位性差异。因此，民族关系的客观性竞争带来的影响力增强，而主观性政策因素导致带来的问题逐渐不明显。在这样的发展变化之下，民族政策偏重于短期调整，在民族事务的社会日常管理机制及矛盾疏导和调节机制不完善的情况之下，逐渐表现出比较明显的滞后性。

改革开放为民族关系的发展注入新的活力的同时，也客观性地造成了各个民族之间的竞争，这种竞争体现在争夺资源、市场和政策等多个方面。改革开放的进行使原有的社会、经济、政治体系解构，许多在计划经济体制下能够有效发挥调整功能的政策、制度和体系无法继续生效，而新的政策、制度、体系尚未建立，使得民族关系的调适、民族问题的解决系统及民族矛盾和冲突的化解疏导系统处于真空状况。由改革开放客观带来的基于利益分配、利益享有和经济资源等方面的竞争问题无法得到有效的疏导和解决，因此给民族关系的持续良性发展带来了影响，这是民族政策调节体系缺失的表现，在计划经济时代单纯依靠召开民族工作会议、开展民族工作针对具体问题实施解决的调节系统已经无法应对多元化、复杂化的民族问题，制度化和日常化的民族问题调节系统亟待建立，民族政策体系亟待完善。

(三)国际化民族问题的应对系统缺失

随着国内民族关系日益受到来自国际社会的影响，尤其是发达国家以民族关系问题向我国施加的压力，带来了民族关系发展的新问题，这是我国改革开放以前所未经历和面对的，也是当前民族政策前所未有的新任务。怎样适应改革开放的发展要求，不仅仅局限于解决国内民族问题，而是着眼于民族关系的国际化发展特点，应对来自国际社会的挑战，把民族政策体系的领域拓展为国内和国际的双重范畴，消除民族关系的不良发展因素，使民族关系在改革开放的新时期能够顺利而有序地发展，是民族政策必须面对的挑战和必须要进行体系充实的重要问题。

从国际的角度而言，到了1988年，国家经过了十年的改革开放，中国与国际社会的合作与联系逐渐加强。从最初的经济封闭式发展，到逐渐接受与国际社会的接轨，适应国际社会的各种经济规则，参与国际社会的合作与竞争，同时也接受来自于发达国家的经济优势的冲击。可以说，中国在改革开放的前十年中，接受着来自国际社会的双重影响——参加国际经济体系大环境、参与国际经济竞争与合作的机遇和来自于市场经济发展逐渐趋于成熟的发达国家的产品的冲击和挑战。对于民族关系而言，在中国历史发展的进程中，广阔的疆域中有多个民族均属于跨境民族，在新中国成立之后，一些少数民族居于国内和国外两地，在共同的族群特征中还具有较多的共性，尤其是边疆地区的部分少数民族，与国外生活的同源性民族之间有着千丝万缕的联系。而国门的打开，使一些西方国家以民族关系问题为借口对中国施加压力，这是新中国成立以来民族关系所遇到的新问题和新挑战。例如，西藏自治区在一些西方国家势力的支持下，存在或多或少的民族问题和民族分裂的倾向，对民族关系的正常与良性发展带来了一定的影响。尽管在恢复和发展时期，这些来自于国际社会的民族问题的存在尚不会对国家的稳定和发展造成较大的影响，但是对民族政策体系如何应对来自国际社会的更加复杂的民族问题提出了挑战。

【注释】

[1]当代中国的新疆[M].北京:当代中国出版社，1991:152.

[2]参见金炳镐.民族关系理论通论[M].北京:中央民族大学出版社，2007:593-594.

[3]周平.中国少数民族政治分析[M].昆明:云南大学出版社，2000:101.

[4]经济发达省市同少数民族地区对口支援和经济技术协作的工作座谈会于1982年12月24日召开，分别是北京、天津、上海、江苏、河北、山东、内蒙古、宁夏、新疆、甘肃、青海、广西、云南、贵州、西藏和四川、吉林、广东、湖南等19个省(区、市)之间的协作和对口支援。

[5]经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作的工作座谈会纪要(1982年12月24日) [M]//金炳镐.民族纲领政策文献选编(1921年7月—2005年5月).北京:中央民族大学出版社，2006:670-671.(www.xing528.com)

[6]中共中央统战部、国家民族事务委员会关于民族工作几个重要问题的报告(1987年1月23日)[M]//金炳镐.民族纲领政策文献选编(1921年7月—2005年5月).北京:中央民族大学出版社，2006:709-720.

[7]国务院关于建立民族乡问题的通知(1983年12月29日) [M]//金炳镐.民族纲领政策文献选编(1921年7月—2005年5月).北京:中央民族大学出版社，2006:677.

[8]金炳镐.民族关系理论通论[M].北京:中央民族大学出版社，2007:601-602.

[9]党和国家领导制度的改革[G]//邓小平文选(1975—1982) ，北京:人民出版社，1983.

[10]金炳镐.民族关系理论通论[M].北京:中央民族大学出版社，2007:592-593.

[11]〔美〕罗伯特·A.达尔.现代政治分析[M].上海:上海译文出版社，1987:15、17.

[12]参见金炳镐.民族关系理论通论[M].北京:中央民族大学出版社，2007:605.

[13]金炳镐.民族关系理论通论[M].北京:中央民族大学出版社，2007:604.

[14]当代中国编写组.当代中国的民族工作:上[M].北京:当代中国出版社，1993:190.

[15]王红曼.新中国民族政策概论[M].北京:中央民族大学出版社，2000:153.

[16]王红曼.新中国民族政策概论[M].北京:中央民族大学出版社，2000:153-154.

[17]王红曼.新中国民族政策概论[M].北京:中央民族大学出版社，2000:154.

[18]王红曼.新中国民族政策概论[M].北京:中央民族大学出版社，2000:156.

[19]参见李秋洪.广西民族交往的比较研究[J].民族研究.1997(1).

[20]新时期的统一战线和人民政协的任务[G]//邓小平文选(1975—1982).北京:人民出版社，1983.

[21]关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策(1982年3月)[G]//金炳镐.民族纲领政策文献选编(1921年7月—2005年5月).北京:中央民族大学出版社，2006:654.

[22]1979年7月9日，国家民族事务委员会党组作了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》 ，提出要照顾杂居、散居少数民族的生活、生产和平等权利，尊重杂居、散居少数民族的风俗习惯、实行宗教信仰自由等政策，以推动杂居、散居少数民族经济、政治和文化的发展。

[23]西藏工作座谈会纪要(1980年3月15日)[M]//金炳镐.民族纲领政策文献选编.北京:中央民族大学出版社，2006:629-630.