事业单位人事制度改革研究：实现宏观体制目标

5.1.1　事业单位人事制度改革的宏观体制目标

事业单位人事制度改革的宏观体制目标定位于：形成政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。

1.政事职责分开

政事职责不分是传统事业管理体制的顽疾。长期以来，政府不但直接举办各类事业单位，而且通过各种计划或行政的手段去直接管理事业单位，包办或直接控制事业单位的日常事务管理。在政事不分的管理体制下，事业单位热衷于行政级别而缺少专业精神，缺乏自我发展和自我约束的动力、活力和压力，导致很多事业单位不同程度地存在机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象。这显然有悖于社会经济发展的客观趋势，这一判断可以从若干层面展开的推演中得出。就国家政府与公民社会的关系而言，随着国家现代化的逐步推进，可供分配的社会资源日益丰富，对社会资源的关注和竞争也就愈加激烈，而单纯依靠政府分配的体制性调节本身存在的资源浪费、信息反应迟钝等弊端，也使得这种分配方式失去单独存在的理由。更为重要的是，这种垄断性的格局也是同现代民主政治的核心理念相违背的。质言之，商品经济和市场关系不断得到培育和发展，相对独立并自治的公民社会的形成和发展是任何力量都阻挡不了的，而公民社会的成长壮大必然要求改变国家和政府独揽一切社会事务的传统格局。

政事职责分开是事业单位人事制度改革的重要前提。无论从性质特点、功能定位，抑或是组织模式的角度来看，事业单位都不应该等同于政府组织，必须通过政事分开创新传统的事业单位管理体制。实现政事分开，从根本上来讲，就是要改变过去国家政府包办统揽社会事业的状况，调整政府部门与事业单位的隶属关系，政府主管部门对事业单位进行宏观管理，事业单位自主解决日常管理中的具体事务。具体来说，首先要明确界定政府在公共服务中的角色和地位，重新界定、调整、收缩和转换政府的事业职能范围，从根本上改变国家政府包办一切社会事业的状况。其次，要求减少政府部门对事业单位的直接干预，下放管理权限，适度借鉴国外公共服务体系建设的有益经验，建立与中国社会主义市场经济体制以及各项社会事业自身发展规律相适应的现代事业制度。

2.单位自主用人

传统事业管理体制下的事业单位缺乏用人自主权。从事业单位人事管理权力的纵向分布来看，管理权限主要集中在上级主管机关和政府部门。各级政府都设有不同类型的事业单位管理机构，对上执行国务院、国家部委和上级主管部门的指示，对下属事业单位的人事管理活动则具有决定性的制约关系。事业单位人员作为国家干部，其身份由国家赋予，也由国家所有，国家通过高度集中的管理权限，将所有权延伸至事业单位人员个体，事业单位对本组织的人事管理活动缺乏必要的自主权，由此产生“管人和管事分离”的现象。在事业单位改革实践中，虽然扩大用人自主权一直是贯穿事业单位体制改革的核心内容之一，但真正意义上的事业单位法人治理结构并未确立，这也使得落实事业单位用人自主权的改革在一定程度上流于形式。

单位自主用人目标的实现涉及人员聘用、岗位管理、社会保障等多项环节的制度创新，但上述环节的运作都需要以独立的事业单位法人治理结构的确立为前提。法人治理结构是真正落实事业单位用人自主权的制度保障，因为法人制度的核心在于人格独立与有限责任，其功能在于维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体。在市场化的冲击下，事业单位已初步具备了自主经营和自主管理的能力，但完整意义上的事业单位法人治理结构并未真正确立。在探索事业单位法人治理结构的实践中，深圳事业单位改革的经验值得借鉴⁽²⁾。只有建立和完善事业单位法人治理结构，明确利益相关者的权利、义务与责任，实现决策、执行和监督的有效制衡，才能最终形成事业单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的运行模式，真正实现单位自主用人的目标。

3.人员自主择业(www.xing528.com)

传统事业单位体制是计划经济体制下运用国家权力对社会进行组织化的结果，个体的存在以对单位的依附为显著特征。计划经济时期，“所有职工以工作关系为纽带归属或依附于国家机关、企业、事业等单位，单位以被管理者的身份隶属于国家及其政府部门，人成为单位人、单位成为国家单位。”⁽³⁾同样，绝大部分事业单位个体即职工也都依附于单位组织，职工的工资、福利、医疗、住房、婚姻等都需要借助于事业单位平合才能得以实现。随着现代化的推进尤其是经济关系的变化，个体对单位的依赖性逐渐被消解。但不容否认的是，由于长期行为积淀形成的惯性以及组织制度变迁的“途径依赖”，单位的价值观念和行为规范不可能在短期内消失殆尽，加之户籍制度、档案制度、社会保障制度等的制约，事业单位人员身份管理的积弊仍然以各种不同的方式，在人们的日常活动中反映出来，事业单位人员仍然没有能够完全实现自主择业。

人员聘用制度是事业单位由身份管理走向岗位管理，促进和保障人员自主择业的重要前提。建立和推行人员聘用制度，首先要求事业单位与职工都要按照有关法律法规，在平等自愿和协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的平等人事关系，同时明确单位和个人的义务和权利。其次，需要建立健全事业单位的解聘辞聘制度，即事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。最后，还应逐步建立固定与流动相结合的事业单位用人制度。要改变现有单一的固定用人方式，有条件的事业单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法，鼓励和支持事业单位人力资源的合理和有序流动，促进事业单位人力资源配置的社会化和市场化。

4.政府依法管理

事业单位人事管理实践中存在政府管理越位和缺位的问题。一方面，传统事业单位人事管理制度中存在政府管理越位的问题。在传统事业管理体制下，国家直接控制或包办事业单位的运营，事业单位接受政府主管机关的领导，国家通过高度集中的管理权限，将所有权延伸至事业单位人员个体，事业单位对本组织的人事管理活动缺乏必要的自主权。另一方面，事业单位人事制度改革实践中存在政府监管缺位的问题。前期的事业单位改革中，针对政事不分的弊端，鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营，但对事业单位的“创收”没有足够的防范措施，导致公共服务的泛市场化，事业单位普遍滋生营利动机，损害了社会公众的利益。此外，许多事业单位的日常业务活动的内容和方式过分随意，既没有明确的事前审核，也缺乏有效的事后评估，这也是政府监管缺位的明证。

政府需要依法加强对事业单位的监管。高度集中的传统事业管理体制抑制了事业单位的积极性，事业单位运行效率极其低下，下放事业单位管理权限势在必行。从改革的效果来看，政事分开调动了事业单位的积极性，提升了公共服务的供给效能，但问题的关键在于，放权的同时需要加强政府的监管，政府监管缺位带来的一系列问题事实上已日益引起公众的诟病。公共是一种聚合，是一种对个人私利所不能涵盖之领域的包容，政府既然是公共利益的代表，那么公共利益就从根本上规定了政府的伦理精神、人性要求及职能设置。总之，在公共服务供给过程中，必须形成有效的政府监督和约束机制，确保公共服务组织的行为不偏离于公共服务的本原和目标。当然，政府对事业单位的监管，必须是基于法治内核的宏观管理，而非传统计划经济体制下的直接控制或干涉的方式。强调政府的依法管理，重要方面在于建立覆盖更多类型公共服务供给者的法律框架，通过相关立法规范事业单位作为公共服务供给者的权利和责任。

5.配套措施完善

配套措施建设相对滞后影响了事业单位体制改革的前期效果。比如，由于社会保障制度改革相对滞后，基于对合同终止可能催生的社会不安定的忧虑，事业单位无法真正终止相关人员的聘用合同，事业单位人员退出渠道一直未能真正畅通。再如，事业单位制度安排的立法层次较低，已有的政策规定也不健全，各地在制定相关规范时无法可依，各行其是，失去了法律规范的统一性和权威性，一定程度上造成了事业单位改革进程中的混乱现象。由此可见，事业单位体制改革需要相关配套措施的协同互补，以此才能达成共同推进的整体态势。

配套措施完善是事业单位体制改革向纵深推进的重要保障。为此，首先需要完善公共财政体制。应基于公共服务的需求，加强对事业单位预算收入的政府监管，建立结果导向的事业单位预算支出评估机制。其次要着力推进事业单位社会保障制度改革。推进事业单位社会保障制度改革，要求理顺社会保障管理体制，建立体现事业单位特点，并与政府机关和企业组织社会保障制度相配套和衔接的事业单位社会保障体系。最后要建立健全社会事业法律法规体系。需要在借鉴国外公共服务供给相关立法经验的基础上，建立健全社会事业的法律法规体系，由此既能巩固前期的改革成果，又为日后的体制创新奠定法制基础。