中西自然垄断行业改革差异原因分析及比较研究

第六章　中西改革差异的原因分析

第一节　我国自然垄断管制与行政垄断的关系

一、管制中的政企关系比较

由于管制改革的实质是市场与政府关系的调整，因而现状的差异必然反映出管制中政企关系的差异。

私有产权是包括自然垄断性企业在内的美国企业的主要产权制度安排，长期以来政府与市场都保持着清晰的界限。在20世纪80年代以前，我国和英国在自然垄断领域实行的都是国有化政策，但前者是计划经济的题中之义，后者则是市场失灵的治理之道。国有化成因的不同自然决定了政企关系的差异。同为国有企业的所有者，英国政府对国有企业具体经营活动的干预程度要小得多。虽然英国国有化政策下的政企界限不如美国严格管制下的政企界限那样清晰，但是，同我国计划经济体制下的政企不分相比，由于受到制度的约束，英国的政企关系是相对简单明确的。20世纪80年代初，英国在基础设施行业领域开始进行大范围的改革，建立以私有化为中心的产权制度改革是英国管制改革的一个重要内容。以电信业为开端，相继对电力、供气供水、铁路等行业进行了私有化改革，从而剪断了传统体制下政府与企业间千丝万缕的联系，使得政企间的关系进一步清晰化。

与发达国家在自由竞争的基础上形成的“自然性”的垄断市场结构不同，我国的自然垄断行业之“垄断”形成从来与竞争无关，而是由计划配置资源和行政限制进入形成的行政垄断所导致的。尽管从20世纪80年代起我国就在电信、民航、电力等自然垄断领域进行了政企分开的改革，但第五章的分析表明，我国与发达国家的管制现状存在很大差异，行政职能与企业经营职能仍然存在大量交叉，行政权力广泛渗透到企业经营领域中，行政垄断依然严重。行政垄断本身既是我国自然垄断政府管制的重要特征，也是导致我国自然垄断管制改革现状中诸多问题的原因。

二、我国行政垄断与管制现状

第五章分析表明我国与发达国家的差距主要是进入管制放松不够、价格管制仍以低效的方法为主且价格体系混乱、管制改革缺乏法律依据且程度欠透明，这些都反映出管制现状仍然是有利于维护垄断性国有企业的利益的。而造成这种现状的原因就是当前政府管理体制下的行政垄断。

行政垄断是企业凭借行政权力（主要是行政法律法规）获取的垄断地位，它实质上是政府主管部门与垄断企业结成的利益共同体。这种利益共同体与发达国家的管制俘虏有相同之处，即都存在政府和企业的寻租现象，但是又不完全等同于管制俘虏。管制俘虏是市场经济条件下政府管制存在的缺陷，是与市场失灵相对应的政府失灵。而我国的管制机构与垄断企业所结成的利益共同体是包括管制制度在内的一系列政府经济制度安排的产物，在这一制度框架内，管制机构与垄断企业从一开始便是联结在一起的，而并不仅仅是政府和企业两者或是任何一方行为的结果。尽管在行政垄断之下，企业为谋取垄断利润不可避免地会通过寻租活动争取政府的支持和保护，政府主管部门也会通过设租来取得理论上所说的部分乃至全部的垄断利益。但是，即使不存在企业的寻租行为，政府管制机构也会做出有利于垄断性国有企业的管制政策。这是由我国政府经济管理体制和管制制度的设计决定的^[1]。

在多重职能定位之下，负有管制职能的机构同时承担着行业管理和产业发展与调控的重任，不可能单纯从抑制垄断弊端的立场来放松计划型管制和实施中性的市场型管制，国有企业的经营状况与行业供给状况才是其履行职能时所必须考虑的更重要的因素。或者说，管制在很大程度上是为实现国有企业的良性发展和产业结构的合理化这两个目标服务的。明显的一个例子是2004年在东北电力市场实行的两部制电价。其中容量电价最终决定权仍然掌握在国家发改委手中，电量电价则由市场竞争产生。国家发改委预期的设想是，政府根据电力供求状况调整容量电价的系数：供大于求时，系数变小；供小于求时，系数增大，即缺电时多支付一些，反之则减少^[2]。一方面，国有企业的经营状况与短期内的宏观经济总量问题密切相关。虽然私有经济的作用日益明显，并越来越广泛地渗透到经济中的各个领域，但是国有企业对经济总量的贡献依然不可轻视，根据专家测算，2005年我国第二产业与第三产业公有制经济与私有制经济资本的比重分别为53%与47%，就业人员比重分别为39%与61%，国内生产总值比重分别为39%与61%^[3]。尤其自然垄断行业都是基础性甚至是命脉性的行业，这些行业以国有经济成分为主，国有企业仍承担着解决社会就业、维护社会稳定的重任。短期内国有企业经营状况不良会对就业和增长这些宏观总量问题产生明显的负面影响。

对于长期以来一直处于垄断地位的国有企业来说，继续保持管制之下的垄断地位，某些状况较好的行业可能继续维持其盈利现状，对于其他一些行业而言，则至少在短期内经营状况不至于恶化。20世纪70年代末以来我国大多数竞争性行业的市场化改革进程已经证明了这一点。当竞争机制引入后，尽管政府也进行了扶持，但相当部分行业中的国有企业市场优势明显削弱，经营业绩进一步恶化。如果说国有企业的状况与宏观经济总量相关，那么产业结构则关系到宏观经济结构的问题。一旦放松管制，市场进入的松动与价格管制的市场化倾向将会吸引若干企业进入原来被垄断的某个行业，从而可能使行业供给变为过剩，引起产业结构的不合理。而且，旨在反垄断的中性管制措施也必然使有关行业的市场结构和企业行为发生变化。这就意味着承担管制职能的机构在实施管制的同时也将承担由此产生的国有企业经营业绩和产业波动的风险及责任，为了减少后者的风险，必然会扭曲管制政策或延缓管制改革。

三、行政垄断下的社会福利损失

与经济性垄断一样，行政垄断的结果也表现为垄断的市场结构和由此导致的垄断行为。但是，经济性垄断毕竟是在竞争的基础上形成的，竞争与垄断本身也处于动态的交替之中，因此，对于经济性垄断下的垄断行为，即使政府不通过反垄断政策加以干预，竞争机制也能进行自发调整，只不过这种调整的过程要慢于政府干预的过程。因为企业的技术发展和管理水平是动态发展的，一方面，小企业会不断地发展壮大直至实力超过垄断的大企业；另一方面，垄断企业内在的不可克服的弊端也将为其他企业提供竞争的机会。这意味着，在经济性垄断的情况下，垄断厂商仍然面对竞争的压力。因此，除了采取垄断行为来维护垄断地位以外，企业还必须不断地提高技术、管理水平、降低成本、改善服务，才能保证始终处于市场的领先地位。而行政垄断则不同，它是建立在政府强制力之上的，只要这一权力存在，竞争机制就无法发挥作用，垄断对社会福利的损害就一直存在。垄断的社会成本如图6－1所示。

在图6－1中，三角形EFC表示垄断社会福利净损失，也称哈伯格三角形，是由哈伯格定义的垄断的社会福利损失^[4]，反映了因垄断者提高价格并限制产量而引起的生产者和消费者的总福利损失。

矩形ABFE表示收益从消费者到垄断厂商的转移，是垄断厂商获取的垄断租金，也称为塔洛克四边形。在哈伯格的传统理论中，这部分并不代表垄断的福利损失，它只是一种收入的再分配，从整个社会的角度来看，收入总量并没有发生变化。但是，塔洛克后来的研究表明，对垄断租金的寻求本身就是一种消耗资源的活动，而且，垄断租金将最终会全部被耗散，从而成为净社会福利损失。哈伯格三角形没有考虑到这些寻租成本，低估了垄断带来的社会福利损失^[5]。因此，垄断福利损失的正确表示应该是哈伯格三角形加上全部或部分的塔洛克四边形。

图6－1　垄断的社会成本

国内学者对自然垄断行业中垄断造成的社会福利损失进行定量研究的比较少，可见到的是由过勇和胡鞍钢（2003）、刘志彪和姜付秀（2003）、于良春和丁启军（2007）、马树才和白云飞（2008）所做的相关研究。虽然研究的结果有较大的差距，但是都同时支持一个结论，即我国行政垄断社会福利损失非常大。

过勇和胡鞍钢的研究集中于塔洛克四边形所代表的社会福利损失，即垄断租金部分。他们认为，在我国行政垄断所造成的租金可分为两项：一项是在垄断定价造成的消费者剩余损失；另一项是垄断部门和企业为了弥补或回收自身低效运营的成本和不计成本的投资，而强加给消费者的各项费用（见表6－1）。

表6－1　1995～1999年我国部分垄断行业的垄断定价损失

资料来源：过勇、胡鞍钢：《行政垄断、寻租与腐败》，《经济社会体制比较》，2003年第2期。

刘志彪和姜付秀分别按照哈伯格、柯林和缪勒的方法计算了2001年我国自然垄断各行业行政垄断的社会福利成本^[6]（见表6－2）。

表6－2　2001年自然垄断各行业行政垄断的福利成本单位：亿元

注：①Har、C＆M分别表示哈伯格、柯林和缪勒两种计算方法；②两种方法计算的DWL值相差较大，但垄断租金值十分接近。
资料来源：刘志彪、姜付秀：《我国产业行政垄断的制度成本估计》，《江海学刊》，2003年第1期。

另外，按照于良春和丁启军采用的计算方法^[7]，可算出2004～2008年我国电信行业垄断造成的社会福利损失为1603．71亿元②，年均320．74亿元；电力行业管制的社会福利损失为354．36亿元③，年均70．87亿元（见表6－3和表6－4）。

表6－3　2004～2008年我国电信行业管制的社会福利损失

资料来源：《全国通信业发展统计公报》（2005～2009）、《全国电信业统计公报》（2008～2009），工业和信息化部网站。

表6－4　2004～2008年我国电力行业管制的社会福利损失

于良春、丁启军：《自然垄断产业进入管制的成本收益分析——以中国电信业为例的实证研究》，《中国工业经济》，2007年第1期。

计算过程如下：社会福利损失＝1／2×行业利润率2×2004～2008年业务收入总和×弹性

＝1／2×0．1892×32890．4×2．73＝1603．71

其中行业利润率0．189是2004～2007年行业平均利润率，根据《中国财政年鉴》（2008）有关数据得到，弹性2．73根据表6－3中2007年和2008年的数据计算得到。

计算过程如下：社会福利损失＝1／2×行业利润率2×2004～2008年业务收入总和×弹性

＝1／2×0．0562×71067．76×3．18＝354．36

其中0．056是2004～2007年行业平均利润率，根据《中国财政年鉴》（2008）有关数据计算得到。弹性3．18根据表6－4中2007年和2008年的数据计算得到。

续表

注：自2005年5月1日开始，全国平均销售电价上调了2．52分，2004年电价根据2006年电价与上调差价倒算得出。
资料来源：《2003年电力可靠指标发布会》，中国电力企业联合会网站；《2004年电力供需情况和2005年形势报告会》、《电力监管报告》（2006～2008），国家电监会网站。

根据塔洛克的研究，垄断租金最终将被耗散而成为社会福利的净损失。在我国这种耗散主要表现为，一是承担垄断行业企业低效率经营的巨大成本。刘树杰的研究证实了这一点，我国垄断行业生产率的增长率要大大低于全国水平。1985～1996年，我国电力行业和铁路行业的劳动生产率增长速度约为全国平均水平的3／5和1／5^[8]。本书第五章图5－5的有关数据显示，这一状况在当前仍然未发生变化。二是为垄断行业企业职工的高收入和福利提供来源。垄断行业的职工平均工资水平要远远高于全国职工平均工资水平。自1980年以来，自然垄断各行业职工的平均工资就要高于全国平均工资水平，且超过的程度逐年增大。1980年，电力、燃气及水供应与交通运输、邮电通信业、航空业、铁路业的职工年平均工资比全国年平均工资水平仅分别高出263元和70元，1995年高出的数额则分别为2343元和1448元，到2000年高出额更是分别增加到4018元和3622元^[9]。三是为垄断行业政府主管部门的非正式支出提供来源，包括这些部门办公支出、职工福利、基础设施建设、国内外旅游和考察等非正式预算等。

第二节　我国自然垄断管制改革的制度经济学分析

一、制度变迁与利益冲突

在制度经济学中，一项制度的变迁可以分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是由个人或自愿性组织为响应获利机会而自发倡导、组织和实现的，是对现行制度的变更、替代或新制度安排的创造。由于诱致性变迁中往往存在制度创新外部效应，以及“搭便车”的问题，使得个人或自愿性组织这些初级行动团体创新的动力可能不足，从而就需要一个强制力量来推行制度变革，这就是强制性制度变迁。强制性制度变迁一般是由国家强制力或政府命令推动和实现的，可以理解为政府主导型的变迁方式。

我国自然垄断领域内的改革是典型的强制性变迁^[10]。计划体制的弊端深深根植于自然垄断行业，虽然自然垄断领域的改革将给市场主体带来明显的收益，但是，现阶段我国市场体系尚未能充分发育，市场秩序也不够规范，相对于自然垄断领域中的计划和行政权力的势力，市场主体的力量还比较薄弱，市场主体的预期成本很高，诱致性变迁难以发生。从20世纪80年代初至今，自然垄断行业先后经历了利润再分配，政企分离、拆分垄断企业，扶植竞争对手，定价市场化等一系列改革，所有改革的实施都是由政府倡导并推动的。

与诱致性变迁一样，强制性变迁也是由外部利润所导致的，即制度变迁主体的预期收益大于预期成本。不过，诱致性变迁主体集合的形成主要依据共同利益和经济原则，而政府主导型的强制性变迁主体则要受到许多不同利益因素与利益集团的制约，具有深刻的利益冲突的性质。制度变迁过程是一个非帕累托改进的过程，具有利益再分配的性质，一部分人的利益的增加要以另一部分人的利益损失为代价，很难达到布坎南所谓的“一致同意”。参与制度变迁的每个利益集团都要求成本分摊的最小化和收益分享的最大化，由于各利益集团在制度变迁中所处的地位、所持的态度、对预期收益和成本的估计都不相同，使它们在制度变迁方向控制上会实实在在地体现出差别。

二、我国既得利益主体的多元化

市场经济中的微观经济主体包括企业、居民、非营利性机构等，其中企业和居民是最基本的行为主体。独立、自由和平等是市场经济下的微观经济主体所必须具备的基本特征之一。计划经济时期，企业和个人只是国家的附属物，经济活动以及生活事务都受到国家的严格控制，在计划经济之下无所谓具有独立经济利益的市场主体。我国市场化改革正是从塑造微观经济主体开始的，重塑微观经济主体的过程也就是政府向市场分权的过程。

企业是现代市场经济中最重要的微观经济主体，企业是否具有独立自主性以及独立自主性的大小，直接关系到整个市场化进程的速度和质量。我国在传统的计划经济时期形成的是全民所有制企业和集体所有制企业“一统天下”的格局，其他所有制的企业基本上不存在。对全民所有制企业，国家采取的是固定资产投资集中统一管理，主要生产资料计划调拨、统一分配，生产经营严格遵守国家计划的政策。20世纪70年代末80年代初开始，我国对国营企业实行了“放权让利”的改革，通过重新调整政府与国营企业在生产经营过程中的权力结构赋予了企业一定的自主权，为我国在传统体制下形成的国营企业向符合市场经济体制要求的微观行为主体转变提供了最基本的条件。20世纪80年代末的“承包经营责任制”是前一阶段“放权让利”改革的继续和深化，强化了市场竞争规则对企业行为的约束力，同时也减少了经常性、非规范性的政府行政干预，使国营企业的独立自主性进一步增强。90年代现代企业制度的建立则标志着我国的国有企业改革又步入一个新的阶段，即从过去简单的“放权让利”阶段过渡到为实现政府与国有企业关系规范化的制度创新阶段。总之，随着国有企业改革的深化，原先是作为政府行政附属物的国营企业已转变为适应市场经济体制要求的微观行为主体。需要指出的是，尽管政企分开的改革已经进行了多年，但直到今天，许多名义上与政府脱钩的国有企业却仍然与原来的主管部门保持着紧密的联系，主管部门甚至仍然直接从事企业经营活动，这一方面反映出政企没有实现真正的分开；另一方面也说明在政府“放权让利”的改革过程中，主管部门与企业一道获得了相对独立的利益，成为我国转轨时期政企分开不彻底导致的特殊经济利益主体。

随着分权化改革的推进，个人在社会经济生活中的地位也在发生变化。在计划经济这样一种“身份制经济”中，个人所在的“单位”决定了他的身份及其与之相对应而享有的权利和义务，这就注定了个人对“单位”的依附而不具备独立自主的“身份”，因而也就无法独立自主地进行各种市场交易活动^[11]。在国有企业改革和非公有制企业发展的同时，政府对个人的约束也随着身为企业的“单位”本身的改革而不断放松。而且，由于户籍管理、就业分配制度、金融保险等多方面制度的改革的逐步完善，个人对单位的依附程度也在逐步降低。个人日益获得了独立自主的地位，成为从事市场活动、推动市场化进程的最活跃的一部分。

如果说政府向市场的分权使国有企业和个人成为具有相对独立经济利益的主体，那么，政府内部的分权改革则使得政府内部也呈现出利益多元化的结构。为了调动地方政府发展经济的积极性，改革开放以后通过多次政府间财政体制的变革，中央政府不断加大向地方政府分权的力度，地方政府的利益主体地位和利益机制随之迅速形成并逐步强化。这样，追求和维护本地区利益最大化就成为主导地方政府行为的基本要素；而且，在地方利益受到长期压抑之后才释放的背景下，利益对地方政府行为的支配作用就显得尤为突出。(www.xing528.com)

仅从概念上理解，利益主体和既得利益主体并不能等同。但是，在我国这个特殊的转轨经济环境中，利益主体基本上也是既得利益主体。地方各级政府、国有企业及其主管部门、个人都是分权化改革中产生的利益主体。之所以称其为利益主体，是因为与计划经济下的情形相比，分权化改革使他们的利益相对独立，有了获取市场经济利益的要求；之所以也是既得利益主体，是由于市场化改革得不彻底，使得他们得以继承计划经济行为方式下能够获得的“好处”，这些“好处”随着其利益主体身份的确立而显示出来。从这个意义上来说，分权化改革一方面塑造了多元化的市场经济利益主体，另一方面也形成了多元化的既得利益主体。

三、我国自然垄断行业政府管制改革的博弈分析

在现代社会中，政府政策的制定不再是政府单方面就可以决定的，它还受到来自政策制定者内部不同力量（立法者与执法者、上级政府与下级政府、各个政府部门）、受政策影响的利益主体、政策所处的社会环境等因素的影响。从这个意义上来说，现代社会政府政策的制定以及调整变化就是一个政府内部的力量、受影响的利益主体、政策所处的制度环境相博弈的一个过程。同时，由于政府政策影响社会公众利益，是一项公共产品，政府以外的利益主体必然通过各种途径对政策制定施加有利于自身的影响，因此，政策的制定与实施也是一个博弈的过程。将我国自然垄断行业政府管制改革视作是政府干预政策方式的调整与变化，就可以应用博弈论与公共选择的有关理论分析这一领域的改革进展较慢的原因。

1．博弈的基本要素

博弈是在各主体的决策行为发生直接的相互作用的条件，各主体进行决策并最终实现相对均衡状态的过程。由于政府经济改革的影响面广，改革方案的制定者、执行者、受政策影响的各方都具有不同的目标与利益并经常发生冲突。因此，经济改革的制定与实施具有明显的博弈特征，博弈的结果主要由参与者行动策略、力量对比、制度环境三个基本要素决定。

（1）参与者目标函数与行政策略

经济政策的博弈通常发生在政策制定者与受政策影响的利益主体之间。经济政策博弈中的各个参与者代表着不同的利益主体，具有不同的目标函数。当政策制定者从一定目标出发制定一项经济政策并实行后，受到政策影响的利益主体就会从自身利益出发，在政策实行前或实行过程中采取相应策略做出理性的选择。

（2）参与者力量对比

博弈的结果是由参与者力量的对比状况来决定的。根据公共选择理论，公共选择的活动是当事人从经济人理性出发，以各自的经济利益为目的，在不同的特殊主体之间相互冲突、相互制约的过程。在强制性变迁的公共选择过程中，政府提供新制度安排的能力和意愿是决定改革进展状况的主导因素，而这种能力和意愿则取决于一个社会和既得利益集团结构和力量的对比。

制度供给学派认为，在强制性制度变迁中占有优势地位的政治家和官僚作为理性的经济人，受到短期利益的支配，对制度变迁预期成本和预期收益的权衡会对制度安排的创新起决定性的作用。强制性变迁的方向和进程的快慢可以从统治者受益或受损的程度来做出选择和判断^[12]。

（3）参与者所处的制度环境

经济政策本身是一种制度，但同时它的制定过程是在社会的整体制度框架下完成的，因此制度环境是影响经济政策形成的一个重要因素。因此，在经济政策形成和实施的过程中，制度是博弈规则。制度通常以立法的正式形式或文化、习惯等非正式的形式确立下来，经济政策博弈必须在既定的制度框架下完成，制度对博弈的所有参与者都具有约束力，参与者在这个框架内进行自我约束和策略选择。不同制度下同一主体对同一事件的策略选择会产生变化，直接导致博弈结果的不同。如果制度安排不合理或效率低，经济政策就很难实现其目标，即使实现了既定目标，其付出的代价也可能很大，因为制度安排是经济政策形成和发生作用的前提。要获得更有效、稳定的博弈均衡，制度变迁和制度创新必不可少。

2．我国自然垄断管制改革的博弈分析

（1）参与者各方的目标函数、行政策略、力量对比

尽管我国仍然处于向市场经济转轨的过程中，但是随着市场分权改革深化所造成的利益主体和既得利益多元化格局的形成，各利益主体的分散化决策对改革进程的影响及对比力量的作用越来越不可忽视。作为政府与市场关系的调整，我国政府管制改革是由政府主导推动的，在政府内部则是自上而下进行的。在美国和英国，政府管制改革也是由政府主导的。不同的是，美国政府间关系决定了州政府而不是联邦政府是改革的真正主导者，而集权程度更高的英国与我国一样，中央政府是首要的推动者。我国的管制改革中的利益主体可以分为中央政府、原行业各主管部门、地方各级政府、被管制企业、消费者。

自然垄断行业一贯效率低下，严重地损害了社会效率和公平，是我国市场经济改革的坚冰领域，这是全社会取得的共识。作为改革的主导者和首要推动者，中央政府对改革的态度是明确的，即必须通过改革提高效率和公平。尽管大方向是确定的，但改革在具体实施时依然存在很多具体的困难，这些因素使得中央政府在推进打破垄断、引入竞争方面的力度有限。就业就是其中一个重要的约束因素。历史和所有制的原因导致国有企业承担了一部分社会职能，吸纳了过多的就业人员。在没有行政保护的市场竞争中，原垄断国企为了增强竞争力，必然通过减员来增效。作为基础性行业，自然垄断行业涉及的面比较大，人员多。自1995年经济体制转轨改革以来，自然垄断各行业就业人员占国有单位就业总人数的比例不断上升，到2003年已超过10%（见表6－5）。在现有社会保障制度本身问题重重，难以承担起解决当前失业问题之重任的情况下，垄断国企的减员必然进一步恶化失业问题，加大社会不稳定因素。

表6－5　自然垄断各行业国有企业就业人数　　单位：万

续表

资料来源：根据《中国统计年鉴》（1996～2009）有关数据计算得到。

而且，根据制度经济学理论，即使存在制度的不均衡，有制度改善的空间，但强制性变迁的主导者可能会屈从于既得利益集团的压力或出于政治上的考虑，而容忍无效率的制度存在或使制度朝着不合理的路径方向发展，使制度的低效供给成为常态，导致所谓的路径依赖。因此，即使不存在以上制约因素，中央政府在推进改革方面的力度也要取决于其他利益集团的倾向。

就各行业主管部门、地方政府和原垄断国有企业这三个利益主体而言，管制改革对它们的负面影响都十分明显。管制改革意味着减少政府的直接干预，主管部门和地方政府的权力因此将受到削弱，从而寻租机会和租金都将大大降低。一旦失去了地区间壁垒和主管部门的行政保护，处于竞争格局之下，原垄断国企收益也必然减少，同时经营压力增大。而这些局面无论是非人格化的国有化企业，还是企业的职工个人都不期望出现的。而且，作为地方政府的重要财源，垄断国企收益的下降将直接减少地方的财政收入，加重地方的失业程度。这一影响在经济落后地区尤其明显。综上，以上三个利益主体的既得利益都因改革受到损害，是改革的主要阻碍者。

消费者和投资者是管制改革的净受益者。竞争将促使价格的下降和促使服务水平的提高，还为民间资本提供了新的投资和盈利机会。但是，相对于政府等权力机构而言，我国的消费者和民间投资者对改革的影响是相当微弱的。

表6－6归纳了以上分析的内容。

表6－6　自然垄断管制改革的博弈要素

（2）制度环境对博弈结果的影响^[13]

如果说既得利益主体的多元化是行政性分权的结果，那么意在维持既得利益的行政垄断则是凭借行政集权实现的。任何经济体制都是与一定的社会权力结构相对应的。尽管我国30年的市场化改革使社会权力体系朝着分权方向迈进了一大步，但是分权的程度仅仅停留在行政体系的层面，也就是说，分权主要发生在行政体系内部，真正的市场化分权依然没有实现，从市场与行政体系之间的权力配置来看，行政集权依然是当前转轨经济中的权力结构。行政集权是指在政府的行政机构、立法机构和司法机构三者之间，行政部门集中了绝大部分权力，具体表现是行政系统权力独大，立法机构和司法机构权力弱化，行政机构立法活动频繁活跃，甚至可以支配立法机构的运作，各级行政首长还可直接干预司法过程等。行政系统对公共权力的垄断，使立法、司法机构、市场力量无法对行政系统形成有效的监督和制约机制。

作为根植于计划经济体制的权力结构和深层社会关系，行政集权在转轨经济中不断地进行自我增强，使掌有权力的既得利益阶层所有的资本和资产实现最大限度的保值。在现实的表现就是维护市场经济有序运行的法律或者难以适时地制定和颁布实行，或者在制定和通过之后难以得到有效实施，从而使自然垄断管制背离公共利益目标，甚至是直接服务于特殊利益集团。

经济的转轨在打破旧有获利机制的同时，也产生了新的市场机会，比如说市场的扩大，居民消费水平的提高，技术的发展和收入水平提高所带来的需求的多样化，这些市场机会不但是针对民间资本而言的，它同样也会为原来拥有特权和资源的群体带来好处，这些群体必然通过各种手段来争取新的机会，并保障新体制下的获利。与我国一样，苏联也实行了经济转轨。不同的是，在苏联经济转轨的过程中，对于原来掌有权力的既得利益集团而言，它们新的获利机会是全面的休克式的私有化带来的。但是，由于苏联的转轨是以突变的方式完成的，原有的社会权力体系和结构在短期内全部被打破，因此，既得利益集团很难再通过直接的法律或行政手段来攫取新的利益。事实表明，俄罗斯的金融寡头是通过资助政坛上的反对派影响政府立法活动来保障自身的利益，并在私有化过程中攫取了巨额财产。与苏联转轨过程中既得利益团体采取的手段不同，我国的转轨之道是渐进主义的，权力结构至今没有发生本质的变化，这样，既得利益集团就可以通过直接掌控和参与涉及垄断行业改革的相关法律的制定过程来保障自己的获利。在行政集权制下，行业主管部门通过行政立法，来确认垄断地位的合法性和保障垄断利益的做法，就是最典型的例证。

总之，只要行政集权体制不发生根本性的改变，旨在维护既得利益集团利益的行政垄断就有存在的土壤，行政权力不合理的再分配机制就会继续深入社会经济生活的方方面面，阻碍竞争和市场机制的形成。

第三节　启　示

上文的分析表明，我国自然垄断行业政府管制改革滞后于发达国家既是“合理”的，也存在很大的“不合理性”。我国管制改革是在转轨时期进行的，而发达国家的改革是在市场经济比较成熟的体制基础上展开的。转轨经济阶段中存在的一些现实制约因素导致了中西改革进程的差异，这些制约因素主要体现为作为改革推动者和主导者的政府在推进改革时所面临的种种顾虑，主要包括国有企业改革产生的失业问题、经济对外开放所带来的国际竞争、财税利益的损失等。如果说以上是中西改革进程差异的“合理性”所在，那么“不合理性”则是建立在行政集权制之上的以维护既得利益为目的的行政垄断，它是包括我国自然垄断行业政府管制改革在内的市场化改革痼疾。

推进改革必须区分对待“合理”与“不合理”因素。对于“合理”因素，像破除垄断造成的短期失业问题是改革中不可避免的问题。管制改革的顺利推进要求这类问题必须得到解决，当然这又有赖于其他方面改革的进展，例如社会保障制度的日趋完善、财税体制的逐步健全等。这说明我国自然垄断行业政府管制改革的进程落后于发达国家是必然的。虽然上述问题及其解决之道本身都已经超出管制改革的范畴，但是给出的重要启示是，在推进和深化管制改革的过程中，必须考虑到这些“合理”的制约因素，而不是盲目照搬发达国家的经验。

根除“行政垄断”这一不合理的因素，是下一步管制改革的重点。而要打破行政集权和行政垄断，最有效也是必需的途径是建立起“法治”的政府。钱颖一指出，现代市场经济是以独立自主的企业为主体的自由交易经济，但它是不能自我维持的。法治是保障市场体制有效运作的基础和必要条件。法治对于经济发展和经济效率的作用体现为两方面：一是约束政府，即约束政府对经济活动的任意干预；二是约束经济人的行为，目的在于促进公平竞争。第一个作用意味着放松计划型管制，第二个作用则意味着增强市场型管制。我国经济改革的总体目标是建立市场经济体制，但是市场经济体制存在“好坏”之分。在“坏”的市场经济中，政府与经济人的关系定位不对，根源在于缺乏有效的法治。“坏”的市场经济，一是源于政府行政权力未受到法律的约束而由此产生一系列窒息经济活力的问题，二是源于政府没有能够称职地行使其约束经济人的职责^[14]。钱颖一的这一观点虽然是就我国市场经济的总体改革而言的，但也反映出我国自然垄断行业管制改革这一局部改革的症结。一方面是不受约束的行政垄断和计划型管制对竞争的阻碍，另一方面是缺乏市场型管制对公平竞争的保护。这样，强调法治是深化自然垄断管制改革的关键，与以上两方面相对应，深化我国自然垄断行业政府管制改革，一是要破除行政集权和约束政府权力，当然这不是仅靠管制改革这一局部改革就能做到的，在根本上还有赖于我国民主政治制度的完善；二是要建立相对清晰的市场型管制制度框架，并且加快对管制立法、执法、监督的改革。

【注释】

[1]夏大慰、史东辉等：《理论、经验与中国的改革》，经济科学出版社2003年版，第90页。

[2]姚峰：《两部制电价会导致不公》，《21世纪经济报道》，2004年4月5日，第11版。

[3]李成瑞：《关于我国目前公私经济比例的初步测算》，《中华魂》，2006年第8期。

[4]Harberger，A．C．，Monopoly and Resource Allocation，American Economic Association，Papers and Proceedings，44（2），1954，pp．77－87．

[5]Tullock，G．The Welfare Costs of Tariffs，Monopolies and Theft，Western Economic Journal，5（3），1967，pp．224－232．

[6]美国经济学家哈伯格用资本的平均报酬率作为正常报酬率的估计值，用会计利润减去正常报酬，得到了垄断厂商的经济利润。公式为DWL＝1／2r2εPmQm，其中r是销售利润率，ε是产品的需求价格弹性，Pm，Qm分别为垄断定价下的价格与产量。哈伯格假定ε＝1，估计美国制造业部门因垄断造成的净损失占美国国民收入的比例在0．1%以下。后来许多研究都认为哈伯格垄断的社会福利损失估计值偏低，只能作为最低限估计。美国经济学家柯林和缪勒对美国垄断的福利成本进行了重估，这项研究又被称之为最高限估计。其方法与哈伯格方法的不同表现在估计需求价格弹性的方法、对正常投资报酬的估计方法、利用公司层次的数据、垄断化成本的估计等方面。

[7]②③

[8]刘树杰：《垄断性产业价格改革》，中国计划出版社1999年版，第7页。

[9]根据《中国统计年鉴》（2003），中国统计年鉴出版社，第154页有关数据计算得出。

[10]在实际当中这两种变迁是很难完全分开的，两种变迁既可共生，又可相互转化。比如，强制性变迁发展到一定阶段后，就可能发生诱致性变迁。我国自然垄断行业的改革越来越引起社会公众的重视，打破垄断的呼声渐高，这对改革的推进确实起到了一定作用。但是这种诱致性变迁的作用十分有限。

[11]蒋先福：《从身份社会向契约社会的转化及社会条件》，《湖南师范大学社会科学学报》，1995年第1期。

[12]柳新元：《利益冲突与制度变迁》，武汉大学出版社2002年版，第43页。

[13]张群群：《行政垄断：实质、成因及其对市场建设和服务业发展的影响》，第四届中国宏观经济运行与政策论坛。

[14]钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》，2000年第3期。