自然垄断行业管制改革比较研究框架最新成果

导　论

第一节　研究背景

20世纪80年代以前，世界上大多数国家都信奉传统自然垄断理论的教条，对电信、电力、铁路、供气供水等传统理论认定的自然垄断行业实行严格的市场进入管制，以保证实现规模经济的效率，并通过价格管制来维护消费者利益。从20世纪80年代初开始，以美国和英国为代表的许多发达国家纷纷放松管制，实行开放与竞争的政策，积极引入市场竞争机制，并通过管制方法的变革来促进企业绩效的改善。自然垄断行业独家垄断经营的原有格局被打破，私有化的趋势日益显现。

我国自然垄断行业的改革也起步于20世纪80年代。不过，与发达国家大刀阔斧的改革相比，我国的改革是从局部微调开始的。20世纪80年代前期的改革集中在价格上，为了消除价格中的大量隐性补贴及由此产生的扭曲，政府对某些行业的价格进行了调整。80年代中后期和90年代初期为了提高企业的生产积极性和效率，进行了分配制度方面的改革，实行了承包制，如铁路行业的大包干、电信行业的利润承包等。从90年代开始，自然垄断行业的改革开始触动到实质性问题。这个时期的改革是以塑造竞争格局，构建市场型的管制体制为主题的。例如，民航业在政府的主导和协调下，实施了大范围的企业重组，其五大集团竞争局面基本形成；在电信业，从最初向中国联通发放基础电信牌照，扶植其成为中国电信的第一个竞争对手，到后来对中国电信先纵向拆分，再横向拆分，以及向中国铁通、中国网通开放基础电信市场，使我国电信业的长话、移动和增值服务形成了一定程度的竞争；在电力业，鼓励集资办电和其他各种融资方式，试行厂网分开的改革，在发电领域引入竞争机制，2002年全国电网的拆分以及国家电力监管委员会的成立，近年来大用户直购电试点的实施则更是表明了政府打破自然垄断行业改革坚冰的决心；在铁路业，从20世纪90年代末起不少地方铁路局相继实行了组建“网运分开”的改革，取得了初步成效。

自然垄断行业一直是我国市场化改革的边缘地带，改革进展缓慢。尽管20世纪90年代中后期以来，改革在局部领域已经取得了较为显著的成绩，但是从总体上来看，无论是与国内其他行业，还是与发达国家的同一领域相比，我国自然垄断行业的改革步伐仍然明显落后。

与国内其他行业相比，经过30年的市场化改革，一般工商业的国有垄断格局已经被打破，市场竞争激烈，产权多元化程度高，而在自然垄断行业，收费不合理、服务水平偏低、企业成本费用居高不下等与垄断密切相关的弊端依然较为突出。

虽然我国与美国、英国等发达国家自然垄断行业改革的起步时间相近，但是，发达国家的自然垄断行业已经完成了从自然垄断走向竞争的过程，像电信这样技术发展迅速的行业的市场结构甚至出现了从竞争走向经济性垄断的趋势。而我国目前还处于从垄断走向竞争的探索阶段，市场机制的作用仍然在较大程度上受到抑制，如曾经出现的铁路票价上涨与听证、民航机票禁折、手机单向收费与漫游费争议等事件，无一不反映出改革过程中的种种矛盾、纠葛和束缚。此外，法制是管制的题中应有之义，在这方面我国也明显落后于发达国家。立法先行是发达国家改革实践的一大特点，如美国基础电信领域的开放就是以1996年新《电信法》为依据的，它对促成美国电信业改革的成功具有里程碑式的意义。而我国到目前为止，能够指导改革实践的真正意义上的法律还相当缺乏，先实践再改革似乎已成为我国自然垄断领域改革的锁定路径。立法滞后导致交易成本和人为因素加大，增加了改革的不确定性。

改革落后的结果是企业的低效率与高回报共存，不但损害了经济效率，还造成了严重的社会不公，引起了社会公众的普遍不满。据学者测算，2003～2005年我国电力、电信、民航、铁路年均垄断社会成本分别高达1806．998亿元、1617．03亿元、61．90亿元、83．975亿元，占GDP比例分别达1．216%、1．042%、0．025%、0．078%，合计占GDP达2．361%^[1]，垄断租金为垄断行业企业的低效运营和高收入提供了条件。

如果说自然垄断行业的垄断弊端给国内经济和社会造成的社会福利损失是深化改革的内在要求，那么，经济对外开放带来的国际竞争则是现实的外在压力。加入世界贸易组织标志着我国经济与世界经济融为一体的趋势不可逆转。随着经济开放程度的日益增大，我国的自然垄断行业不可避免地将迎接前所未有的竞争和挑战，竞争对手中将有相当一部分是拥有巨额资本，管理和技术水平居世界一流的跨国企业巨头。著名的《财富》全球500强排名显示，尽管我国自然垄断大型企业已经跻身于世界一流企业，但在上榜的同行业企业中，仍然排名较后，竞争实力表现出劣势。根据2009年《财富》全球500强排名，在电信行业中，中国移动、中国电信公司、中国联通公司分别居于第99位、第263位、第419位，在同行业中无论是营业收入还是利润额都排在美国电话电报公司（第29位）、日本电话电报公司（第54位）、德国电信（第61位）、法国电信（第77位）等公司之后；在电力行业中，中国国家电网公司排在第15位，显出大国垄断企业的实力。但从发电企业来看，五大集团中仅有中国华能上榜，排在第425位，落后于法国电力集团（第57位）、意大利国家电力公司（第62位）、日本东京电力公司（第124位）、南苏格兰电力公司（第178位）、韩国电力公司（第305位）、日本关西电力公司（第324位）；在铁路行业中，中国中铁公司排名第242位，在同行业中落后于德国联邦铁路公司（第151位）、德国国营铁路公司（第209位）^[2]。自然垄断行业是国民经济的命脉，关系到国计民生，改革怎样继续，将直接影响我国自然垄断行业的生存和发展乃至整个国民经济的运行。

总之，我国自然垄断行业改革已经到了关键时期，迫切需要找出当前改革中的症结，在立足国情的基础上，借鉴和吸取美英等发达国家的经验教训，确立清晰的总体框架和切实可行的具体方案，以提高企业的效率和竞争力，消除社会不公，增进社会福利。

第二节　研究范畴与框架

一、研究范畴

虽然一般认为自然垄断管制属于产业经济学或管制经济学的范畴，但本研究并不完全局限于这一范畴^[3]。

产业经济学和管制经济学研究政府管制的基本背景是市场经济体制。一切管制活动都是针对市场机制缺陷而生的，基本上是市场经济内部的事情。我国在20世纪80年代以前实行较为严格的计划经济体制，市场机制的作用微弱。对于包括自然垄断行业在内的所有领域，国家都实行了严格的管制，之所以也称为“管制”，是因为仅从表面形式上来看，这种管制与美英等发达国家改革以前的严格管制具有很大的相似性。但是，表面的相似并不能掩盖实质的差异。发达国家的严格管制是出于纠正市场失灵，提高社会福利的目的而实施的，或者在一定程度上是产业为了自身的垄断利益而主动寻求的。而我国计划经济下的管制制度本身却是计划经济体制不可或缺的组成部分。因此，按照管制的标准定义，计划经济下的管制并不能被称为管制。但是，考虑到这种计划管制与发达国家的市场管制有着相似的形式，同时为了便于比较，故也称其为管制。

20世纪80年代以来，从放松市场进入和改革投融资体制开始，我国政府逐步放松了对自然垄断领域的管制，这种放松伴随着市场机制的引入和对计划制度缺陷的克服。从一定意义上来说，在我国，虽然从严格的计划管制到管制的放松存在着像发达国家一样的政府管制与市场之间的替代关系，但是这种转变却不能简单地或完全用管制经济学的理论来解释^[4]，而是需要从政府与市场关系这一更深的层次来展开探讨，因而本书的研究属于公共经济学与产业经济学的交叉领域^[5]。

二、研究框架

本书遵循着“原有传统体制的比较—改革的一般性动因探讨—改革内容的共性及启示—改革后的现状比较—改革差异的原因分析—我国改革的深化—案例研究”的研究思路，运用比较研究与案例研究的方法，以作为发达国家代表的美国与英国的改革实践作为参照，展开研究。(www.xing528.com)

本书第一章回顾了自然垄断行业的政府干预理论。政府干预在本书中包括两方面的含义：一是政府管制；二是作为产品和服务的直接提供和生产者。一方面，实施管制是基于自然垄断。为了保证规模经济，减少重复性建设和资源浪费，需要政府进行进入管制。同时，为了抑制垄断定价，增进社会福利，需要政府对定价进行管制。另一方面，政府直接提供与生产则是基于公共产品的特征。从公共性的角度，自然垄断行业又常常被称为基础设施，它所具有的公共产品和外部性的特点决定了该领域必须由政府介入，传统的干预方式主要是由政府直接提供和生产公共产品。尽管以上两方面的原因不同，但是都强调政府干预对市场机制失灵的弥补作用。两方面的原因相互印证与加强，为政府对自然垄断行业实施干预提供了充分的依据，而干预的形式主要是严格的进入与价格管制或政府直接提供即国有化。

第二章对自然垄断性行业传统治理体制进行比较。在简要回顾我国国有垄断经营体制、美国式的严格管制和英国的国有化政策的基础上，对比分析了美国的严格管制政策与英国的国有化政策，认为英国的国有化政策可以视为自然垄断的治理方式之一。并重点比较我国与英国的国有垄断经营政策。两种国有垄断经营政策虽然表面相同，但本质上却大相径庭。一是计划经济体制的题中之义，政企不分是其主要特点；二是市场失灵的政府干预手段，政企关系相对清晰。同样为所有者，但政府对企业的干预却存在是否依法进行，是否受到法律约束的区别。

第三章是对管制改革的一般动因研究。尽管自然垄断领域的改革是我国特有的经济转轨改革的组成部分，但是，与美英等发达国家改革在时间、导向方面的相似性说明在世界性管制改革浪潮的背后存在着共同的理论依据与现实动因。虽然大部分原因是发达国家理论的产物，或者与其实践更为相符，但是，由于我国从严格的计划管制到管制的放松，在一定程度上也存在着像发达国家一样的政府管制与市场之间的替代关系，因而这些原因同样适用于解释我国的管制改革。管制改革的一般动因主要是对市场失灵和政府失灵的重新认识。首先，新的理论用成本弱增性和范围经济定义了自然垄断，并由此区分了自然垄断各种不同情况下的政府干预政策。其次，技术的发展和市场需求的扩大使得某些业务原有的自然垄断性弱化甚至消失。最后，即使在自然垄断仍然存在的领域，管制也不一定是唯一的解决之道。一是因为存在着诸如管制寻租与俘虏、管制高成本等政府失灵；二是市场失灵并非绝对的，仍有一只弱的“看不见的手”可以发挥作用，可竞争市场理论在这方面提供了有益的启示。此外，公共产品供给的新理论表明：一方面，技术的发展导致公共产品的范围在发生变化；另一方面，政府干预或市场提供并非两种互相排斥的机制，政府与市场机制可以在公共产品供给领域形成一种伙伴关系。总之，公共产品理论的进展为重视市场机制在自然垄断领域中作用的主张提供了重要依据。

第四章对中西管制改革内容方面的共性进行研究。世界各国虽然在改革进程和细节上存在差别，但内容主要表现为以下四个方面：一是放松进入管制，或是通过不对称竞争扶植竞争厂商，或是积极引实施产权多元化；二是在价格管制方面，从政府定价向市场定价转变；三是打破原有垄断厂商的纵向一体化结构，在已经失去自然垄断属性的环节引入竞争；四是构建管制机构。管制改革内容的共性明确了我国的改革方向。管制改革以放松管制为主，放松管制包含着产权改革和引入竞争两方面的内容。但不仅仅局限于此，从更深层次来看，管制改革的目标应该是效率原则下的政府与市场关系的再调整，在转轨的体制背景下，我国管制改革应该是放松计划型管制与重建市场型管制两者的结合。

第五章比较国内外自然垄断行业及管制现状。经过改革之后，我国的管制朝着市场化方向迈进了一步，但是与发达国家的现状相比仍有较大差异，这些差异反映出当前我国管制改革存在的主要问题。在进入管制方面，美英等国几乎将市场机制的作用发挥到了极致，不但在自然垄断行业可竞争的环节引入“市场内竞争”，而且在自然垄断性仍然较强的网络环节，也积极引入了“对市场的竞争”。而从我国现状来看，市场机制发挥作用的程度还相当有限，许多可竞争环节都没有实现真正竞争，网络环节更是维持独家垄断或较高程度的垄断状态。在价格管制方面，以价格上限管制为主的激励性管制成为美英价格管制中的一种重要模式，这种方法强调在不对称信息的条件下促进企业提高效率。我国的价格管制却还停留在价格体系混乱、定价方法缺乏科学性和激励效果的阶段。在管制行政和立法方面，美英等国都已建立了分部门或者是综合性的独立性管制机构，而我国目前还十分缺乏真正意义上的管制机构，承担管制任务的机构同时还扮演着行业管理者甚至是企业所有者的角色。管制立法更是落后于发达国家，有管制行为而缺乏法律规则。

第六章是对中西改革差异的原因分析。与美英管制下的政企界限分明不同，行政垄断是我国自然垄断行业的主要特点，也是造成管制改革进展缓慢的关键原因。我国自然垄断行业的改革属于政府主导的强制性变迁，具有利益冲突的特点。在这一非帕累托改进的过程中，必然有一部分利益集团的利益受到损害。这些利益受损者在不能够得到有效补偿时，必然成为改革的阻碍者。市场化改革的不断深化在塑造市场利益主体的同时，也强化了既得利益主体，中央政府、行业主管部门、地方政府、受管制的国有企业、消费者等多方利益主体的博弈决定了我国自然垄断行业管制改革进展缓慢。

第七章提出构建我国自然垄断行业市场型政府管制制度的建议。改革的深化应该建立在明确的目标之上，我国改革的总体目标是多元的，包括提高资源配置效率和生产效率、促进公平、维护消费者利益、维持企业的财务平衡、促进企业的可持续发展这几个方面。深化改革主要从以下六个方面着手：一是管制客体改革的深化，即自然垄断领域内企业的产权改革的深化；二是构建真正的管制机构，近期内采取折中方案，在现行的行政框架内保持管制机构的独立性，长远目标是建立独立管制机构；三是继续放松进入管制，实行横、纵向拆分，并鼓励替代竞争；四是结合我国的转轨经济特征来引入激励性价格管制；五是改革普遍服务的筹资机制，取消旧的交叉补贴，建立新的基金制；六是完善管制法制建设，加强其与反垄断法的配合。

第八章以电力行业为案例，依照前文的思路，对我国与美英两国电力行业管制改革进行对比分析，并由此得出以下结论：一是关于发电环节的竞争。打破省间壁垒，实现发电环节的竞争，近期内主要依赖于区域管制机构的强有力管制，中长期依赖于区域市场的发展。二是关于输电网。在近期和中期内，由国家电网公司承担加强全国联网建设的任务。这一阶段性任务完成后，按资源优化原则重组区域网与独立的区域网公司。三是关于价格管制，上网电价应从政府部分管制逐渐过渡到市场定价。输配电价较长时期的改革任务是改进现行的成本加成机制，条件成熟时过渡到价格上限管制，销售电价的市场化通过销售环节的竞争来实现。四是关于管制机构，定位从管制机构与改革协调机构的混合体过渡到美英式的强势独立管制机构，管制权的分配应采用英国式的全国集中模式。

第九章是对我国市政公用事业特许经营管制政策的分析。在进入管制方面，当前市政公用事业审批制度与程序存在不合理性，强制性招投标制度的现实适用性不强；在价格管制方面，公用事业定价方法缺乏合理性与科学性，价格调整机制急需建立。此外，政府信用缺失、部门协调不畅、恶意退出行为等原因造成了管制不确定性，影响了管制效果。在此基础上，本书有针对性地提出完善市政公用事业管制的建议。

【注释】

[1]马树才、白云飞：《我国行政垄断行业的社会成本估计——基于塔洛克模型》，《辽宁大学学报（自然科学版）》，2008年第1期。

[2]http://www.enorth.com.cn．

[3]作为微观经济学的分支，产业经济学主要研究企业的行为、市场结构以及市场运行绩效之间的关系，它为政府的管制政策或反垄断政策提供理论依据。管制经济学正是产业经济学中系统研究政府管制活动的一个分支学科。

[4]黄少安：《四元主体联合创新中国铁路体制——以广东省三茂铁路公司的创建和发展为例分析我国铁路管制的放松》，载于张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版。

[5]张馨也认为，公共经济学的研究对象包括政府管制。“我国‘公共经济学’的研究对象，仍然以政府活动为标志，但延伸到与政府活动相关的其他公共活动，即包括对所有的以政府为主的公共活动上。……它的研究对象不仅只是政府的活动，也不仅仅局限于政府直接承担了大部分任务的活动，而且还包括政府起主导作用，但主要的具体工作由其他主体承担的活动，甚至连政府间接参与的活动也都包括在内了。……诸如政府管制、政府订价、基础领域的投资等问题，都是我国公共经济学研究的热门话题”。参见张馨：《论公共经济学的研究对象》，《公共经济研究》，2003年第1期。