美国区域治理的制度框架：国际比较研究

二、美国区域治理的制度框架

南北战争后，经过六七十年的艰苦创业，美国经济逐步跃居世界首位。但其区域经济发展的不平衡，曾使美国的商品市场和资本市场一度步入沉闷境地，影响了美国经济的整体发展和社会的全面进步。从20世纪30年代起，美国历届政府高度重视对区域发展的调控，从法律制度、组织管理和政策工具等层面积极推进区域经济开发与综合治理，取得了明显成效。分析研究美国区域治理制度创新的实践与经验，对我国在社会主义市场经济条件下落实区域治理发展战略，均衡区域利益分配和资源流动格局，具有重要的启示与借鉴意义。

（一）多层次的区域治理组织机构

健全的区域治理机构是当代美国区域治理制度的重要特色。美国联邦政府和州政府注重在各自开发区域成立地区再开发署、经济开发署、区域管理局、区域委员会等专门机构，为执行区域政策、促进落后地区综合开发与治理，以及协调区际利益提供组织保障。特别在面临单个州政府所解决不了的区域公共问题时，许多州在实践中都选择通过缔结州际协议和成立跨州区域治理机构来治理共同面临的公共事务。

1.区域委员会

为克服政治分散化的弊病，自19世纪末20世纪初以来，美国大都市区治理不断探索，进行了一系列有创新意义的尝试。20世纪60年代中期，作为区域治理的一种有效组织机构，区域委员会（Regional Councils）在联邦拨款政策的刺激下快速成长起来。从1954年至20世纪80年代中期，美国联邦政府就推行设立区域委员会，也称政府委员会（Councils of Government），以协调联邦以下各级政府公共行政活动，如田纳西流域管理局委员会（TVA）。由联邦政府采取统一规划，直接管理的方式，出面组织兴建诸如田纳西流域管理委员会综合治理的跨区工程，并配套建设发电厂、化肥厂、环保工程，吸收当地剩余劳力，扶持落后地区的经济建设。至1980年，已有660多个此类委员会。它们涉及许多政策领域，包括规划、犯罪、水质、房屋和经济发展。大部分州仍继续运用传统的有地方政府参与的计划和发展协调的方法，继续协调。^[4]在美国，如果一些州认为需要一个促进协调的常设组织，那么可能成立一个区域性的委员会。例如，阿巴拉契亚山区经济发展委员会，新英格兰地区河流—盆地规划委员会和南部区域发展政策委员会等。^[5]

以南部区域发展政策委员会（The Southern Growth Policies Board）为例，该委员会是一个由美国南部13个州，包括阿拉巴马、阿肯色、乔治亚、肯塔基、路易斯安那、密西西比、密苏里、北卡罗莱纳、奥克拉马、南卡罗莱纳、田纳西、弗吉尼亚和西弗吉尼亚，以及波多黎多组成的区域合作组织。由于认识到南部地区作为一个整体社区，具有共同的社会、文化和经济需要，并且南部有区域合作的传统，而通过对这一地区的自然和人力资源进行合作开发、保护和有效利用，南部区域各州都存在巨大的互利发展潜力。1973年，美国南部13个州和波多黎多岛共同签订《南部区域发展政策协议》（Southern Growth Policies Agreement）^[6]。该协议第一条规定了其主要目的就是：第一，提供研究、分析和规划有区域影响意义的政府政策、项目和行动的完善的设备和程序；第二，为预防州际冲突和促进州际区域合作提供支持和协助；第三，提供在区域基础上协调州与地方利益的机制；第四，建立协助各成员实现上述目标的政府间协作机构。

该协议还创建了跨州区域治理机构——南部区域发展政策委员会。^[7]作为美国南部地区各州加强区域协作的平台，南部区域发展政策委员会的主要职责就是：确定影响南部区域经济基础的多种相互联系的因素，为南部区域经济发展提出战略和政策建议。同时它在华盛顿还有一个人员配置充足的办事处，作为南部区域发展政策委员会在美国首都游说联邦政府的专职机构。南部区域发展政策委员会实质上是一个非党派的区域公共政策思想库（Regional Public Policy Think Tank），它通过与公司企业、非营利部门和学术研究机构的伙伴关系，获取其运作的各种支持资源。该委员会有权对如下有关问题展开调查研究并提出政策建议：规划和制定具有州际或区域重要意义的项目和工程；规划和安排有助于支持南部区域发展和繁荣，以及促进该地区人民幸福生活的政府项目和公共服务；有效利用具有区域利益价值或具有州际和区域影响的联邦政府的各种援助；制定影响南部区域人口分布、土地利用、新的社区开发和现有社区再开发的测量方法；规划该地区具有州际和区域重要意义的交通运输模式和体系。

另外，“二战”后，为开发落后的南部农业地区，美国政府成立了南部地区全国计划小组委员会。到20世纪60年代初，又成立了地区再开发署和经济开发署等专门机构，负责落后区域的开发发展工作。所以这些都表明美国注重建立有效的区域发展体制和区域治理机构，为实现区域综合治理提供组织机构保障。

2.区域治理局

根据美国《联邦宪法》“协议”条款（The Compact Clause），经过国会批准，州之间可以通过缔结州际协议（Interstate Compacts）创建政府间“管理部门”（Intergovernment Agencies）。例如，纽约州和新泽西州于1921年共建纽约新泽西港务管理局，最初命名为“组约港务局”（PNY A，The Port of New York Authority），1972年更名为“纽约新泽西港务管理局”（PA NYNJ，The Port Authority of New York and New Jersey）。纽约新泽西港务管理局的使命是：确定和满足纽约新泽西两州州际大都市区商业、居民和游客的交通基础设施的需求，为这一地区人口和货物的流动提供最高质量、最有效率的运输系统、港口贸易设施与服务，提供进入北美其他地区和全世界的贸易通道，增强纽约新泽西大都市区的经济竞争力。^[8]这种州际区域管理局促进了州与州之间的协调与合作，整合了州际间的资源和利益，降低了州际生产活动的交易成本。这种通过创建跨州政府间管理机构的成功实践经验，证明了许多州际区域公共问题能够通过集体性和合作性的方式管理。^[9]从运营和管理模式角度看，纽约新泽西港务管理局具有如下特点：

第一，协作型管理机构。由12名委员组成（纽约州和新泽西州各选派6位选民）的港务管理局委员会（Board of Commissioners）是纽约新泽西港口的最高决策机构，对港口的发展与经营管理拥有最终决策权和监督权，负责定期审议港口的发展战略和经营管理方针、政策。^[10]港务管理局委员会从其成员中选举一位主席、副主席。委员会任命一位执行总裁（Executive Director）负责执行港务管理局的各项政策，管理港口发展以及日常事务。到今天，虽然其经营范围和业务种类扩展迅速，但港务管理局的性质、组织结构等始终没有什么变化。纽约新泽西港务管理局为了保持其在21世纪在全球化时代和新经济中的竞争力，将更加积极利用各种资源和力量构思一个区域协同发展的战略蓝图，对纽约新泽西大都市区的交通运输、治安、环保、水利电力、物流服务等各方面都进行整体规划与协调。^[11]

第二，市场化运营模式。纽约新泽西港务管理局是一个两州共有、自给自足的公共事务代理机构，但其所采用的承担责任的方式却是私人企业的经营方式：自营自治，财政自主，不依赖于政府的预算，也不对地区纳税人增加负担，没有从州政府获得任何税务优惠，它没有州或地方当局税收的支持，也没有征税的权力。港务管理局主要依靠其基础设施用户所带来的收入，如桥梁和隧道的通行费、办公室租金和对机场、海港用户的收费、轻轨系统的车票费、办公楼、消费服务及零售商店的租金，以及向社会提供咨询服务所得收入等。^[12]纽约新泽西港口群建设是通过销售债券的方式集资，其收入主要是债券的销售和运输设施中征收的使用费和租金，所有的收入扣除折旧、贷款、公债的本息以及其他开支后都归港务管理局所有，用于港口发展或兴办公共福利事业，收入也不必交纳给政府，呈现出自主经营、自负盈亏的特点。^[13]为提高工作效率和改善服务，港务管理局将设施租赁给有专业技能的私营公司去具体经营，既能发挥私营企业的经营优势，又可以保证港务管理局的收入相对稳定，使港务管理局把精力和财务集中在港口发展和市场开发上。从这点可以看出，纽约新泽西港务管理局的运营模式具有企业化、市场化和社会化特色。

经过80多年的发展和经营，纽约新泽西港务管理局已经具有相当的规模，经营和管理着一个纵横交错、四通八达、通天连海的庞大交通运输网路，并在世界重要港口城市都设有代理机构。到目前为止，纽约和新泽西港是美国东海岸集装箱吞吐量最大的港口。2006年，港口的总收入达到30亿美元。现在，它所兴建的基础设施已经为港区构建起了都市区大交通网络体系，有力地促进了纽约和新泽西两州的经贸发展。从一定意义上说，纽约新泽西港务管理局之所以得到较大成功的运作，与其设立之初的规范化管理和制度约束分不开。跨管辖区域治理机构的权力与责任必须得到法律、法规和制度层面的规定，缺乏法律、法规和制度约束，区域管理机构将形同虚设，无法发挥实质性功能。同时，区域港务管理机构也必须进行科学有效的专业化、社会化、市场化与现代化管理。

图2-1　纽约新泽西港务管理局组织结构（2007）

说明：两位副主任，其中一位负责资本项目管理，另一位负责港口营运。WTC（World Trade Center）建设部，为世贸中心建设部，负责世贸中心纪念馆的建设与管理。

资料来源：The Port Authority of New York and New Jersey.Annual Reports（Year 2007），http://www.panynj.gov/AboutthePortAuthority/InvestorRelations/AnnualReport/pdfs/2007_Annual_Report.pdf.

而田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，以下简称TVA）^[14]被公认为是当今世界上流域公共管理的成功典范。TVA在管理上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。70年过去了，田纳西流域开发与治理取得了辉煌的成就，TVA在管理上形成了独特的模式。具体地说，TVA在其授权法的规定下大致具有以下几个特点：

第一，自主的经营权。直接导致TVA成立的法律是1935年美国国会颁布的《田纳西流域管理局法》。该法的第一条就阐明了建立TVA的主旨：“从国防利益出发，为了维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业；为了工农业的发展；为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西流域管理局’……。”该法的第四、五、九诸条中，明确授权TVA对田纳西流域实施统一规划管理与开发；可以进行土地买卖；生产与销售化肥；输送与分销电力，植树造林等任务。^[15]

TVA之所以获得如此授权，事实上反映了罗斯福总统和国会的一个默契，让TVA成为一个非政治化机构。TVA是一个具有多重目标的机构，授权法给予其独立的自主权，可以使其跨越一般的程序，直接向总统和国会汇报，从而避免了一般政治程序和其他部门的干扰。但是，TVA的自主权也时常受到私营部门和其他机构的挑战，以至于国会不得不用修正案，或是提出新立法，把TVA作为多重目标的政府企业的性质，确保其自主权的有效性。

第二，多元的决策机构。TVA的决策机构是由总统任命的三人理事会，由主席、总经理和总顾问组成。从1933年起到20世纪80年代，在理事会任职的共有19人，任职的平均年龄为52岁，平均服务年限为8年。这些人大多是各方面的专家，如第一任理事会主席阿瑟·E.摩根是水利建筑师；理事会成员哈考特·摩根是农业教育专家；另一位成员大卫·利连撤尔是哈佛大学的高材生。以后历届理事会成员有电力工程师、能源政策专家和人事组织方面的专家等。TVA决策机构的多元化奠定了多元的决策机制，而多元的决策机制与TVA的多重目标相吻合。理事会的构成决定了其决策是建立在专家意见的科学决策基础之上的，成员任期的相对稳定则有助于政策的稳定贯彻。TVA最初在水利工程方面以及后来在电力生产方面取得的成就都是与此有紧密关联的。

第三，择优任用，唯才是举的用人制度。TVA授权法规定，TVA在对其官员和雇员进行任命、挑选和提升时，“不得进行政治上的考察或考虑其政治资格。相反，所有的任命和提升都必须取决于效率和个人的长处”。该法还规定TVA可以不受《公务员法》的限制，建立它自己的人事制度。TVA据此招募工人，并对其进行技术培训；同时也吸引了许多优秀的工程技术人员、管理人员为它工作。此外，TVA第一届理事会曾做过这样一个决定，承认田纳西河流域贸易和劳工委员会，并与之进行集体谈判。因而，工人们在其要求得到满足的情况下具有良好的士气和高涨的工作热情，这是TVA取得良好效益的有力保证。

第四，可以适时调整机构设置。TVA授权法要求理事会以权责明确、提倡效率的原则建立其组织机构。后来发展起来的TVA职能部门，的确体现了这一法律要求。1937、1951、1970、1981年这几个年份中，TVA的职能部门在名称和地位上都有很大的差异。1937年时，修坝治水是首要任务，TVA有关治水的部门有河上治水、陆上治水、水力利用三个。到1951年，治水降为次要任务，因而将三个部门合并为一个。到70年代后，治水部门又降到次要的职能部门地位。

3.区域公共政策联盟

在美国，对于州际政府间公共事务管理，除州际协议之外，还出现一些更为普遍的跨州区域公共政策协会，这种跨州区域协会的主要职责是通过自主联合制定或游说联邦政府制定跨州区域公共政策和公共项目，为区域争取更多的资源和权利，以促进区域公共利益，增进区域内社会的总体福利。例如，1977年，西部13个州组成西部州长政策局（Western Governor’s Policy Office），以便进行敏感政策议题的区域分析。东北部7个州1976年组成了东北部州长联盟（Coalition of Northern Governors），其主要宗旨之一就是在国会形成统一的政治联盟，以获得更多的公共资源。在1972年，南部成长政策局（Southern Growth Policy Board）成立，这是由13个州所组成的区域组织，专门从事南部经济成长管理的研究，同时在美国首都华盛顿设有办事处。^[16]

另外，美国国会层面的区域政府间政策联盟非常发达和完备，各州也以不同的区域组合方式聚集在一起，形成各种区域利益集团，游说和影响国会决策。其中包括新英格兰国会小组（the English Congressional Caucus）、东北部暨中西部促进经济联盟（the Northeast-Midwest Econo-mic Advancement Coalition）、大湖区协会（the Great Lakes Conference）、阳光地带会议（the Sunbelt Conference）以及西部各州联盟（the Western States Coalition），更不要说还有郊区小组（Suburban Caucus）、乡村小组（Rural Caucus）以及大都市地区小组（Metropolitan Area Caucus），所有这些都象征着他们逐渐认识到，协调政府间关系，协作管理区域公共事务，合作比竞争可以带来更多益处。^[17]

（二）多样化的区域治理机制

1.州际协议（Interstate Compacts）

在美国，州际协议是一种最古老的州际合作形式，最早起源于北美殖民地时代解决边界和土地争端的“协议”程序（The Compact Process），经由美国邦联时代初步发展，到1787年美国《联邦宪法》将这种“协议”程序正式制度化和永久化。今天，州际协议是美国联邦主义背景下的一种政府间法律契约安排，被视为一种最重要的州际区域协作治理机制。《联邦宪法》“协议”条款（第一条第十款）这样规定：“任何州不得缔结条约、同盟或联盟；……任何州，未经国会同意，不得与其他州或外国缔结协议。”《联邦宪法》“协议”条款在立宪选择层次赋予州享有缔结州际协议的有限选择权，为州与州之间在集体选择层次建构州际协作关系秩序提供了一种激励与约束共存的制度化结构。根据这一条款，州际协议由两个或者两个以上州之间协商达成，并经国会同意，缔约州受“协议”条款和《联邦宪法》“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。这是一种最有法律约束力的州际区域协作治理机制。

目前，美国州际协议共有300多份，涵盖的领域包括行政管辖边界、重大基础设施建设、流域管理、区域环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。在今天的美国，就大多数州际共同事务、争端与冲突而言，都能够通过州际协议的手段得到解决。州际协议在推进州际公共项目执行上的合作、实现跨州区域公共事务的协作治理、调和州际关系和强化自主治理、促进各州经济与社会发展等方面的影响和作用是非常显著的。了解到通过州际协议治理跨州区域公共事务的价值，州际协议也因此得到了前所未有的广泛运用——许多州政府希望与其他州联合起来，通过谈判和协商签订州际协议就成为处理州与州之间利益争端的一种更为可取的途径，并借此增强它们的自主治理能力。州之间这种相互交往的意义是非常重要的：更多的州越来越联合在一起，组织跨州区域制度性的集体行动，那就更有潜力去解决区域性和全国性的公共政策问题。美国州际协议在治理区域公共事务方面的经验，值得我国特别是地方政府学习和借鉴。

表2-2　美国主要州际协议列举

（续表）

资料来源：笔者整理。

2.地方政府间协议（Interlocal Agreements）

美国地方政府为了应对经济全球化冲击与区域经济竞争，提升自身的竞争优势，地方政府间建立战略性伙伴关系便成为一种趋势。而20世纪90年代以来，美国地方政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间协作关系的建立。地方政府间协议是不同市、县之间合作提供公共服务和构建协作性公共管理伙伴的一种重要制度安排。美国地方政府自20世纪80年代开始广泛尝试在不同地方政府间公共服务合同外包，形成区域公共服务多元主体联合供给模式。

除了因应都市化及大都市区成长的问题之外，希望能够进一步提升地方政府的能力，以满足市民多元与多样化的需求，通常是通过地方政府间协议、行政契约的方式发展区域协作关系，达到地方政府间的治理功能整合效益；同时也强调区域协作治理，因为目前地方政府除了受到城市化的冲击之外，也面临全球化的挑战，各地方政府在应对跨管辖边界问题和事务上，希望能够跨越行政管辖区域的界限，通过以区域公共政策议题为导向，建立跨边界、跨部门协作治理机制，整合资源、技术和信息以发挥协同作用，进而提升区域政府的综合治理能力，增强区域的整体竞争力和可持续发展能力。

我国地方政府在发展地区经济和治理地方公共事务的过程中，也同样面临前述美国地方所遭遇到的问题和需求。例如垃圾处理、营建废弃土清运、河川污染防治等环保议题，跨界交通基础设施、地方产业外移和输入外劳所引发的失业问题，振兴地方农、渔、牧产业的问题，大都市区、城市群及区域规划的议题，河流水资源管理的问题，以及公共安全与应急管理的议题，等等。这些政策问题或议题不仅涵盖了地方的政治、经济、社会和空间系统，同时也必须跨越行政管辖区域，通过地方政府间建立各类协作关系，协同推进区域公共事务整体化管理。

3.联邦最高法院司法调节

促进为区域共同资源竞争的州之间的合作，有多种治理机制安排，包括州际协议、共同地下水法律、非正式合同，以及联邦立法调控和最高法院司法调节等。许多人建议，州际协议对于州解决它们之间的地下水争端和避免联邦干预来说可能是一种最好方式。《联邦宪法》第三款第二条赋予各州有权在联邦最高法院寻求解决州际争端的办法。^[18]不仅如此，联邦最高法院还通过解释宪法和法律，来调节联邦与州和州与州间的关系。例如，《联邦宪法》“州际商务”条款给予美国国会“制定对外以及各州之间贸易规定”的权力。联邦最高法院将宪法这一条的解释为，限制州一级制定有碍州际贸易的州与州之间的贸易规定和州内贸易规定。由于国会通常很少介入处理州际区域争端，联邦最高法院事实上是解决州际争端最后所诉诸的手段。

美国联邦最高法院在1799年首次运用司法权解决纽约和康涅狄格两个州之间的边界争端。^[19]此后，联邦最高法院运用司法权调解了许多州际争端。从一定意义上说，法院特别是联邦最高法院是联邦主义体系的调节者，没有法院的调节，联邦主义体制几乎不可能成功运转；没有联邦最高法院对《联邦宪法》的解释，1787年美国《联邦宪法》可能早已成为了历史。作为一种非常重要的制度实施机制，美国联邦最高法院在州际协议缔结和执行等方面的司法权威是无可置疑的。联邦最高法院在解决州际区域争端和冲突中扮演了特别重要的角色，它“不控制所有的支配渠道和资源分配而能决定一项纷争”^[20]。

但同时，美国许多州也不太信任联邦最高法院能解决它们自己的问题，也不愿意花费太多时间和金钱向联邦最高法院起诉或应诉。新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加。毕竟，这种解决区域争端的途径对相关各州来说，交易成本太高，并且面临巨大的政治压力，而替代性的主要机制则是州政府间通过谈判和协商达成州际协议。

（三）多样化的区域治理模式

1.流域治理模式

美国本土的内河、湖泊分布甚广，是极其重要的饮用水源和生态资源。在美国50个州中，只有阿拉斯加和夏威夷两个州没有和其他州共享地下水或地表水资源，即没有共同的河流，而其他48个州都或多或少有共同的河流。由于流域作为一个完整的自然区域往往被不同州行政管辖区域所分割，这不可避免地在各州之间、部门之间以及各治理主体之间产生利益冲突，亟需州际区域协作予以解决。

跨州流域治理在美国已有多年历史。美国跨州流域治理的模式多种多样。在《联邦宪法》确立的制度框架下，解决跨州流域水资源分配问题有三种基本机制：一是州际协议，二是国会立法（Federal Legislation），三是联邦最高法院司法调节（Litigation）。由于国会具有绝对权力规制州际商务行为，并且根据《联邦宪法》“州际商务”条款，国会有权干预和调控州际争端事务，但这种方式的运用是非常有限的，并且许多州实际上并不信任联邦政府能够有效解决它们自己的问题。因而，国会立法以权力干预州际事务的行为，在实践中经常遭到各州的厌恶和反抗。(www.xing528.com)

表2-3　美国跨州流域治理的主要机制比较

说明：1901年5月20日，堪萨斯州就阿肯色河流域水资源分配问题，向美国联邦最高法院起诉科罗拉多州。这是美国联邦最高法院首次运用司法管辖权调解跨州河流水权纠纷。

资料来源：吕志奎：《协作性公共管理视野下的美国州际协议研究——以里帕布里肯河流域协议为例》，中山大学博士学位论文，2009年。

《联邦宪法》“协议”条款授权各州经过国会同意缔结州际协议，已成为美国跨州流域协作治理的重要法律依据。州际河流协议（Interstate River Compact）是美国跨州流域治理的最为普遍的一种制度安排，被越来越广泛地用来解决跨州流域水资源问题。^[21]目前，在美国有超过40项州际协议涉及跨州河流水资源事务管理。州际协议在治理跨州河流水资源问题上具有如下优势^[22]：第一，州际河流协议的签订和批准依赖正式的法庭程序之外的各种相关问题的彻底和充分的讨论；第二，州际协议对于各州来说是一种互惠性的可以接受的解决方法，而法庭诉讼实质上是一种对抗性的行为，并且在时间和财力资源等方面的交易成本是巨大的；第三，州际协议本质上是一种各成员州之间有法律约束力的契约，它规定了各成员州的法律权利与义务。这种法律契约可通过法院强制实施。

表2-4　美国州际河流协议列举

（续表）

资料来源：The Council of State Governments（CSG）.2003.Interstate Compact and Agencies.Lexington，KY：The Council of State Governments。

州际河流协议所涵盖的政策功能，包括水资源的分配和供应，水污染控制和水质保护，防洪，捕鱼管理，休闲，以及共同水资源的协调规划和开发。它的一个基本目标就是，首先为灌溉工程确保充足的水资源供应，其次是保证饮用水、工业用水、休闲和环境等方面的需要。作为各成员州之间能够强制执行的一种法律合同，州际河流协议的核心目标就是，在没有联邦政府强加的控制或监控的情况下，提供一种解决跨州区域问题的途径。^[23]作为一种协作治理机制，州际河流协议为州之间实现合作创造条件，规范州际关系，减少信息成本和不确定性，实现外部性内在化，把阻碍州际流域协作治理的因素减少到最低限度。

通过签订州际河流协议，创建跨越多个州行政管辖区的流域公共管理委员会，乃是目前美国州际流域公共管理的一种基本模式。流域公共管理委员会，通常由代表流域内各州和联邦政府的委员组成。各州的委员通常由州长任命或由州长担任，来自联邦政府的委员由美国总统任命。委员会的日常工作（技术、行政和管理）由委员会主席主持，在民主协商的基础上，起草和制定流域管理政策，经流域内各委员同意后开始试行，然后作为法案由国会通过。根据其法律授权，流域公共管理委员会制定流域水资源综合规划，协调处理全流域的水资源管理事务。目前，这样的流域公共管理委员会有科罗拉多河委员会（The Colorado River Commission）、俄亥俄流域水质卫生委员会（The Ohio River Valley Water Sanitation Commission）、波托马克河渔业管理委员会（The Potomac River Fisheries Commission）、特拉华河流域管理委员会（The Delaware River Basin Commission）和五大湖委员会（The Great Lakes Commission）等。

图2-2　特拉华河流域管理委员会组织结构

以特拉华河流域管理委员会为例，根据《特拉华河流域协议》（1961）^[24]的规定，特拉华河流域管理委员会成员包括特拉华州、新泽西州、宾夕法尼亚州和纽约州的州长以及一名来自联邦政府的代表，联邦政府代表由总统委任。^[25]委员会从其委员当中选举出主席、第一副主席、副主席。主席、第一副主席、副主席是特拉华河流域管理委员会的行政领导，负责主持各种会议，任免各专门委员会负责人，签订各种正式文件和命令，以及赋予委员会主席的其他职责。委员会的主要工作就是^[26]，负责协调工作、制订规划、调整计划、进行管理与研究流域综合发展战略和政策。该协议授予委员会足够多的权力，使其能够有效率地管理特拉华河流域的水资源。《特拉华河流域协议》第三条规定：作为一个法人机构，委员会应为本流域水资源的短期开发和长期开发制定综合规划并加以实施，并经常对其进行评价和修改。委员会将确保在其管辖权限内协调水资源开发与管理规划。^[27]基于实施协议的需要，该委员会甚至可以支配各州现有的水资源管理机构。特拉华河流域管理委员会具有促进水资源“多目标”发展的一系列行政管理权力，目的是为了更有效地实现和维护地方、州和联邦在这一区域的基本利益。

2.大都市区域治理模式

美国大都市区域治理（Regional governing of metropolitan）的实践与大都市区的发展密切相关。在美国，大都市区是一个十分容易混淆的术语，一般指通过地理和经济联合在一起的由一个大城市和几个小城镇组合而成的城市聚集区，或者是包括一个具有一定规模的人口中心以及与该中心有着较高的社会经济整合程度的邻近社区。^[28]20世纪初，美国城市化出现了一种新现象：一些规模较大的城市超越原有的地域界线，向周边扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，两者紧密相连，融为一体。1910年，美国在人口统计中首次将城市化地区及与之紧密联系的区域称为“大都市区”（Metropolitan district）。因此，大都市区并不是行政意义上的区划，而是由众多地方政府构成的经济区域。^[29]在这个经济区域中，为数众多的地方政府割裂了大都市区，形成了一种碎片化的城市空间和政治结构，这种结构带来了资源的分割，不利于大都市区域整体化发展。

从20世纪50年代后期开始，美国出现了大量地方政府的重组与合并，从而强化了大都市区政府的权威。在随后的数十年，由于公共选择理论者和合并倡导者对大都市区政府管治效率的争论不休而使大都市区治理一度陷入停顿状态。^[30]公共选择理论者把大都市区看成一个巨大的公共市场，在那里，市民可在相互竞争的公共物品和服务中选择，政府间竞争有助于降低服务提供成本，使政府治理更有效率，因而反对地方政府的合并；而合并倡导者则认为减少地方政府数量，合并管辖范围，实现大都市区治理可以按规模经济的要求更有效地提供服务，从而减少财政赤字，促进地区经济发展。经由近百年的发展演化，大都市区尤其百万人口以上的巨型大都市区，已经成为美国当今城市化发展最重要的形式。

为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行有效的区域治理成为必然。期间，出于协调冲突和矛盾、合作开发资源以及加强成员间经济合作等原因，开展过多种形式的区域合作运动，尝试设立过正式的政府机构、非正式的准政府机构以及完全由民间发起的各种组织。^[31]为协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的问题，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。美国大都市区域治理的基本模式受如下因素影响^[32]：强大的“地方自治制度”的传统；崇尚“民主自由”精神的选民的支持；联邦和州法律的许可；政党、种族矛盾；城郊利益矛盾。前两个因素决定了美国很难形成具有绝对权威的大都市区政府，后三个因素则决定了美国大都市区的治理模式各异，既有具备多种职能的大都市区治理委员会，也有单一职能的特区。

区域委员会是美国在20世纪50、60年代发展起来的一种大都市区治理模式，现已有450多个区域委员会，并有全国区域委员会协会。严格地讲，区域委员会只是一个非政府机构，但它所具有的区域治理功能却比单一政府管理取得更好的实效。区域委员会的建立，可以由易到难、由单一到综合，先建立工业、交通、财政、税收、环保等专门委员会，随着区域经济联系日益紧密和区域公共事务日益复杂多样，逐步过渡到区域委员会模式。区域委员会模式体现了多元利益主体以平等、协商、互动和协作理念共同参与区域治理的创新，在充分协商讨论的基础上制定的区域政策能够得到各地方政府的支持并得到有力实施，成为现代区域协作治理的一种典范。

华盛顿大都市区是典型的区域委员会治理模式，下面以华盛顿大都市区政府联合会（Metropolitan Washingtong Council of Governments，以下简称MWCOG）^[33]为例介绍美国大都市区治理模式。

第一，委员会的性质、愿景与使命。M WCOG成立于1957年4月11日，是华盛顿地区地方政府的区域治理组织。^[34]M WCOG由21个地方政府组成，分别来自于哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州。MWCOG面积为3020平方公里，根据2000年的人口调查，总人口数为4272392人。MWCOG是一个独立的非营利性协会，它的主要资金来源是地方政府的会费、联邦政府和州政府的拨款与合约以及基金和私人部门的捐赠。M WCOG的政策由董事会制定，它每月开一次会议讨论区域公共问题。

MWCOG的愿景：华盛顿大都市区政府联合会是一个世界水平的、高绩效的区域组织，因其采用最佳的工作和极端科技来解决区域公共问题而知名，并使华盛顿大都市区成为居住、工作、娱乐和学习的最佳地点。^[35]MWCOG的使命：通过提供一个协商和制定区域公共政策的论坛，提升华盛顿大都市区居民的生活质量和经济全球化中的竞争优势；执行政府间的政策、规划和项目；作为专家信息资源库支持区域发展。^[36]

第二，治理结构（Governing Body）。董事会（COG Board of Directors）是MWCOG的治理机构，对MWCOG所有的政策、职能和资金负责。董事会成员任期一年，由参与MWCOG的各地方政府以及来自本区域的州立法会代表任命，任命书要报送州立法会的首脑以及相关执行机构。目前，董事会成员包括31名成员。董事会下设执行董事一名（Executive Director），负责MWCOG所有行政管理事务，并监督MWCOG的政策和规划的制定与执行过程。执行董事每月要准备报告，内容包括M WCOG的重要事件和活动，该报告每月呈送董事会和其他成员。董事会还设置主要行政官员委员会，负责具体日常行政事务。

第三，主要职能与功能作用。MWCOG主要关注以下一些区域公共问题，包括环境、可负担的住房、经济发展、卫生和家庭关怀、人力资源服务、人口增长、公共安全，以及运输等。相应地，MWCOG也设置了众多委员会负责管理这些区域公共事务，包括环境和公共工程委员会、华盛顿大都市区空气质量委员会、水资源技术委员会、人力资源政策委员会、健康和医疗政策委员会、公共安全委员会、首席采购官员委员会、无家可归者服务委员会、住宅顾问委员会、大都市区开发政策委员会、运输规划委员会，等等。华盛顿大都市区政府联合会的作用主要体现在将联邦和州拨款分配给它的成员，提供区域内地方政府讨论协商规划、交通、环境等区域公共问题的制度化平台和提供跨地区的公共服务。

3.特区（Special District）制度

在美国，关于政府间合作关系的发展有一个比较成功的制度创新——特区制度，该制度对美国社会区域公共事务的管理提供跨行政管辖区公共物品与服务，收到了很好的成效。美国的特区是由州议会或地方政府根据州法律创设的特殊目的的政府，一般行使一种或有限几种职能，拥有独立于一般政府的行政和财政自主权。^[37]

判断一个实体是特区还是一般性地方政府（县、自治市或镇区）的下属机构，标准有三个：第一，它作为公共组织实体存在，即通常为公法人，享有某些法人权力，如永久存在权、起诉权与应诉权等。第二，该实体由委员会管理，委员会成员必须由选民产生或由民选官员任命。它向公众负责并报告其工作，该实体必须提供某种公共服务。第三，享有实质性的财政与行政自主权。特区的财政收入构成多种多样，主要有财产税、收费、州和联邦拨款等。^[38]特区的类型不同，其收入来源的构成也有很大差别，这也反映了特区多样化的特征，通常与特区的功能有关。此外，特区还有权发行债券来募集资金，但需要获得选民的同意才可以进行，从而避免特区滥用发债权力，给特区选民增加负担，甚至导致其破产。

例如，科罗拉多州众议院2004年8月颁布法律（Senate Bill 04-235），在科罗拉多东北部地处里帕布里肯河（The Republican River）上游，包括菲利普斯和屿马两个县的全部地区，以及卡索恩、华盛顿、塞德维克、林肯和洛格安五个县的部分地区，创建里帕布里肯河水资源保护区（The Republican River Conservation District）。^[39]里帕布里肯河水资源保护区由15位成员组成的董事会（Board of Directors）管理和控制。这些董事会成员一般由水资源保护区所在地区的县、地下水管理区和科罗拉多地下水委员会派代表出任，任期三年。董事会设有主席、副主席、会计和秘书等，聘任总经理执行董事会的决策。总经理再聘请有关工作人员负责保护区的日常事务，包括行政助理、财务管理员和工程管理员。科罗拉多州众议院颁布的法律还规定了促使水资源保护区协助该州遵守《里帕布里肯河流域协议》的多种资金渠道，包括收入债券、特别评估费、销售税和使用税、财产税和用水收费。^[40]同时，里帕布里肯河水资源保护区还利用联邦投资、拨款和项目，实行多样化的资金筹集渠道。利用联邦政府重要项目，主要包括环境质量刺激项目（Environment Quality Incentives Program，EQIP）和资源保护区增值项目（Conservation Reserve Enhancement Program，CREP），所提供的联邦资金用来满足保护区实施水资源保护项目的需要。

内布拉斯加州为合理保护和利用里帕布里肯河流域的地表水和地下水资源，该州议会1969年颁布法律，在内布拉斯加州西南部里帕布里肯河流域上、中、下游创建三个自然资源区（Republican River Natural Resources Districts，NRDs）：包括里帕布里肯河上游自然资源区（Upper Republican River Natural Resources Districts，U NRDs），里帕布里肯河中游自然资源区（Middle Republican River Natural Resources Districts，M NRDs），里帕布里肯河下游自然资源区（Lower Middle Republican River Natural Resources Districts，MNRDs）。^[41]这些自然资源区属于内布拉斯加州的地方政府（Special Districts）。其主要职责包括^[42]：保护地下水资源，预防过度用水和水污染；保护植被和土壤；植树和保护野生动物栖息地；防洪；改善城市水资源的保护以及休闲用水。作为具体贯彻实施协议的基层组织单位，这三个自然资源区在促进内布拉斯加州里帕布里肯河水资源的利用和保护，协助内布拉斯加州履行协议等方面发挥了重要作用。这些自然资源区设立了董事会作为其最高决策机构，董事会设有主席和副主席，并聘任总经理（General Manager）负责执行董事会的决策。总经理聘任有关人员管理自然资源区的日常事务，包括总经理助理、行政助理、资源保护项目协调员、保护项目技术专家等。

为协调和配合里帕布里肯河流域自然资源管理，内布拉斯加州自然资源部在2005年制定了“流域整合管理计划”（Integrated Management Plan，IMP）。2007年，内布拉斯加里帕布里肯河流域上、中、下游三个自然资源区签订《地方政府间合作协议》（Interlocal Cooperative Agreement），并创建了“里帕布里肯河流域联盟”（Republican River Basin Coalition，RRBC）。^[43]该协议的主要目的就是，管理或调节里帕布里肯河流域水资源的行动、决策和政策，代表自然资源区的基本利益，并根据需要，行使权力，提供资源、服务、研究和设施。“里帕布里肯河流域联盟”构成了内布拉斯加州的一个法人机构，对外代表上、中、下游三个自然资源区，并具有实施公共权力的职责。董事会是联盟的最高决策机构，其成员由来自每个自然资源区的代表组成，它实质上是三个自然资源区的协作行动组织。^[44]

4.问题区域治理模式

美国曾经是区域发展很不平衡的国家，最早发展起来的是大西洋沿岸的东北区，以后逐步扩展到中北部的五大湖地区，而西部、南部则因多方面原因发展缓慢。直到“二战”期间以及“二战”以后，地区差距才逐渐缩小。20世纪50年代末60年代初美国边疆遭到两次经济危机的袭击，不少地区的失业率超出全国平均水平的50%甚至100%，严重的区域发展失衡问题引起了美国各级政府和社会各界的普遍关注。

为治理这些问题区域的各种经济社会问题，促进贫困地区的综合开发与快速发展，美国联邦政府制定与实施了有效的区域开发战略与区域治理政策。1961年5月，联邦政府颁布《地区再开发法案》，这是美国第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题的法案。该法案明确指出：实行区域再开发的目的，必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源，而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。整个20世纪60年代是美国区域政策最活跃的时代，进入70年代后，美国政府对区域经济的干预逐步减弱，绝大部分区域援助被取消，区域发展支出大大削减。80年代中期以来，美国国内区域发展差异再度呈现扩大的趋势，贫困地区人口增长过快，农村就业减少，年轻劳动力外流，人们的不满情绪增加。出于国内政治压力和全球经济竞争的考虑，区域发展政策在沉寂了多年以后，重新受到美国政府的重视。克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划，1993年8月颁布《联邦受援区和受援社区法案》，这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的法案。根据该法案，政府拨款25亿美元用于税收优惠，10亿美元用于贫困地区的各项援助。

美国联邦政府还特设专款组建经济开发区，加快落后地区的经济发展。开发区（包括一些在开发区）由多个县或州组成，同时兼容一个“增长中心”，以促进先进和落后地区相互促进、取长补短。联邦财政为此特设专款，拨付贫困地区，用于受援区的交通设施建设、污染治理、兴建科学园区等。

以阿巴拉契亚山区综合开发为例，阿巴拉契亚山区纵跨美国东部13个州——西弗吉尼亚、阿拉巴马、乔治亚、肯塔基、马里兰、密西西比、纽约、北卡罗拉纳、俄亥俄、宾夕法尼亚、南卡罗拉纳、田纳西和弗吉尼亚，煤炭和水资源极为丰富。开发前，山区交通闭塞，经济发展缓慢，居民教育水平低和营养不良，失业率比全国平均水平高40%，是美国东部比较贫困落后的地区。按照该法案，组成了美国第一个由联邦政府和州政府协作管理的区域发展机构，即阿巴拉契亚山山区域委员会（The Appalachian Regional Commission，ARC）^[45]，对美国这块近2000万人口、包括397个县的阿巴拉契亚山区进行开发治理。在阿巴拉契亚山区域开发过程中，区域发展规划工作由联邦、州和地方三个层次完成。阿巴拉契亚山区域委员会采取“增长中心”的开发方式，在区域范围内选择了69个能为未来经济发展发挥重大作用、投资收益率最高的重点开发区，作为优先开发的地区。阿巴拉契亚山区域委员会最初把公路建设作为发展重点，在11亿元的拨款中，公路投资占77%，各州还要拿来出30%—50%的配套资金。约十年时间完成公路系统后，开始转向教育与卫生等基础设施建设。阿巴拉契亚发展计划取得了很大成功。经过40多年的开发，该地区在交通、能源、教育、住宅和公共设施等方面发生了巨大变化。当然，改善较大的主要限于少数城市地区。

（四）精细化的政策工具

美国早期区域治理的政策工具经济色彩浓厚，多表现为物质建设规划，即通过综合开发优势资源，促进相关资源和相关产业的开发，从而达到某一区域优势资源的充分利用和区域的整体发展。从20世纪60年代开始，美国跨州区域规划多表现为经济发展、法律制度的规划。与物质建设规划相比，经济发展和法律制度规划多为联邦政府采用间接的财政、税收、政府购买、公共投资、人员培训和颁布立法等手段综合治理更大范围内的区域公共问题。归纳起来，美国各级政府治理这些区域公共问题的政策工具主要有两大类：经济和法律工具。在实践中，这两种政策工具是配套运用的。

1.经济工具

美国曾经也是区域经济不平衡的国家，区域经济不平衡，严重影响了美国经济的发展。“二战”以后，美国为了缩小地区经济的差异，联邦政府逐步选择了一系列政策工具与措施缩小地区发展差距。从罗斯福“新政”开始，美国政府采取了一系列政策措施以加快落后地区的经济发展，十分注重利用财政政策手段，在税收上还针对不同经济发展水平地区实行不同的累进税制和税收优惠。从20世纪30年代起，美国联邦政府对北部发达地区多征税，把增量部分转移支付给落后地区；对落后地区多留资金，实行低税率，积极培养其良性循环能力。在财政支出上，建立较为完善的转移支付制度，对落后地区进行直接补贴，平衡各地区的公共服务水平，实现基本公共服务均等化。随着落后地区经济的不断发展，这一总体趋势到20世纪90年代才有所调整，减小了南北税负的差异。1966—1991年，经济开发署通过公共工程和设施建设计划，对困难地区的8111个公共设施提供财政援助，援助金额达43.28亿美元。^[46]联邦政府还向州和地方提供用于公共医疗、收入保障和教育训练等方面的分类补助，作为州和地方政府的一种更有效的收入来源，这种财政补助保证地方公共服务水平的提高，缩小地区间基本公共服务差距。此外，美国经济开发署还提供各种技术和社会信息服务，进行人力资源培训，帮助困难地区进行结构调整。这些援助对加快落后地区的经济社会发展起到一定作用。

1993年克林顿总统执政后，美国政府比较注重通过制定合理的区域协调发展政策，以扶持落后地区的发展。克林顿总统于1993年8月签署《联邦受援区和受援社区法案》。^[47]该法案规定，拨款25亿美元，无偿用于税收优惠，10亿美元无偿用于城市和农村社区的各项援助。到1994年底，分别由联邦政府住房和城市发展署批准6个受援地区和65个城市受援社区，农业部批准3个农村受援地区和30个城市受援社区。援助项目包括创造就业机会、兴建公共设施、人力资源培训、住房、环境保护和公共安全等方面。援助计划采取综合措施，目标在于为受援地区创造经济机会，培育自我发展能力，从而使受援地区走上可持续发展之路，而不是依赖联邦和州政府的援助。此法案虽然实施时间不长，但也取得初步成效。如密西西比州受援地区的失业率就从1995年8月的10%下降到1996年8月的6.7%。^[48]

2.法律工具

法律工具的权威性、规范性和国家意志性等基本功能，对保证区域政策的权威性、稳定性、连续性和区域政策的有效执行有着重大作用。1935年5月，美国国会通过《田纳西流域管理局法》，设立了一个既有政府权力、又有私人企业灵活性的公司——田纳西河流域管理局，统一指挥流域内的水电工程、洪水控制、土壤保护、植树造林、土地休耕、河流净化和通航等综合开发和利用，有力地推动了该地区的工农业发展。20世纪50年代末60年代初，美国边疆遭到两次经济危机的袭击，不少地区的失业率超出全国平均水平的50%甚至100%，严重的区域问题总是引起普遍的关注。为治理这些问题区域的各种经济社会问题，促进贫困地区的快速发展，美国联邦政府借助法律手段有计划地开发落后山区。

美国联邦政府于20世纪60年代颁发《地区再开发法案》和《阿巴拉契亚山区域开发法案》。其中，1961年5月联邦政府颁布的《地区再开发法案》，是美国第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题的法案。该法案明确指出：实行区域再开发的目的，必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源，而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。为打破行政区划，实现区域综合治理。联邦财政为此特设专款。拨付贫困地区，用于受援区的交通设施建设、污染治理、兴建科学公园等，其中一部分款项支援私营公司，鼓励它们向落后地区投资。

1965年，美国联邦政府颁布了两个有重要影响的指向问题区域的法规。一个是《公共工程和经济开发法案》（EDA），用以替代原有《地区再开发法案》，原法案被批评破坏了公平竞争原则。新法案对落后地区和困难地区的援助，不再是直接支持那里的私人企业，而把援助重点放在公共工程的投资上，在EDA实行的前七年，大约有66%的支出用于支持地方的公共工程，只有13%用于企业贷款。获得EDA援助的地区一般至少要具备下列条件中的一项：严重或持续高的失业水平；中等家庭收入不到全国平均水平的40%；因关键企业倒闭引起失业率突然升高。同年颁布的另一个法规是《阿巴拉契亚山区域开发法案》。

整个20世纪60年代是美国区域政策最活跃的时代，进入70年代后，美国联邦政府对区域经济的政策干预逐步减弱，绝大部分区域援助被取消，区域发展支出大大削减。80年代中期以来，美国区域差异再度呈现扩大的趋势，贫困地区人口增长过快，农村就业减少，年轻劳动力外流，人们的不满情绪增加。出于国内政治压力和全球经济竞争的考虑，区域发展政策在沉寂了多年以后，重新受到美国政府的重视。克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划，1993年8月美国国会通过《联邦受援区和受援社区法案》，对援助的地区、目的、采取的综合措施、目标等基本问题都作出了明确规定，对受援区接受援助的方式也提出了明确要求。根据该法案，政府拨款25亿美元用于税收优惠，10亿美元用于贫困地区的各项援助。该法案是美国第一个比较系统地解决欠发达地区发展问题的基本法案。

在美国，统一的法律是协调州际关系的重要政策工具之一。其中最成功的便是《统一商业法规》（Uni form Commercial Code），它涵盖大量的商业事务，除路易斯安那州外，其他各州都已采纳。当然，面对联邦制预期的多样性，谋求统一性的其他努力所获成果不多。另外，当代信息技术的发展能够极大地促进州际整体服务系统和政府间的协调工作，政府间可以共享信息和知识资源，并能够发现职能的重叠或服务的盲区。这些完备的法律工具和经济工具，对美国区域政策与区域综合治理开发取得良好效果提供了重要保障，这是值得我国学习和借鉴的。