区域治理研究：国际视角与研究成果

一、区域治理研究的缘起

任何一门学科和一种理论的产生，都是社会需要和时代呼唤的产物，区域治理研究亦不例外。区域治理研究作为公共管理学科的分支领域，是在公共管理学科这块沃土里萌芽发育起来的。同时，作为一个相对独立的研究领域，区域治理研究的缘起又有其独特的催生动因。

（一）全球化下区域主义崛起

从历史的层面上说，先有区域，后有区域主义和区域竞争。区域治理研究中的“区域”，首先是一个客观的空间地理存在。自从由自然状态过渡到政治社会以来，人类的任何生产、生活和管理活动都离不开一定的区域。在社会科学研究的角度，“区域”是一个意蕴非常广泛而又相对的概念。几千年来，由于研究视角和研究对象的差异，不同的学科对“区域”的概念有不同的界定。最早研究区域的学科是诞生于公元前3世纪的地理学，他们把区域定义为地球表壳的地域单元，认为整个地球是由无数区域组成的；经济学将区域视为由人的经济活动所造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体；政治学认为区域是进行国家管理的某一行政单元；而社会学则将区域看作是具有相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落，等等。在公共管理学科的角度，我们认为，区域是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念。因为一方面，国家和行政单元都有法定的疆域或边界，无法涵盖区域治理中“区域”概念的外延；另一方面，国家和某一行政区域政府的“内部性”公共管理活动，在内涵上与“区域性”公共管理活动也并不完全吻合。

区域主义的出现是民族国家诞生以后的事情。因为只有到了这个时候，“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”^[1]。此后，在全球化浪潮的推动下，区域主义成为20世纪特别是20世纪下半叶国际社会中的重要现象。可以说，当今世界已是一个全球化和地区化并行发展、全球主义和区域主义共同崛起的时代。为了迎接和拥抱全球化带来的机会与福音，因应和抵御由此孳生的祸水与陷阱，世界各地的相互认同和地区意识普遍觉醒，新一轮区域化和区域主义正在崛起。所谓“区域主义”，通常是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强地区内社会和经济发展互动的意识。按照一般的国际政治理论，地区意识和地区认同、区域化、区域内国家合作等均属于区域主义（Regionalism）的范畴。^[2]当今美国知名的国际关系学专家詹姆士˙米特尔曼，提出了三个不同层面的“新区域主义”分类法，即宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。^[3]“宏观区域”是指洲际之内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“亚太经合组织”、“东盟”、“北美自由贸易区”、“欧盟”、“中东”等；“次区域”是指小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作，如“中华经济区”、“新—柔—廖成长三角”、“图们江地区的次区域经济合作”、“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等；而微观区域层次，则多指一国内部的出口加工区、工业园区或省际间、地区间的合作，如我国的“粤港澳大珠三角区域”、美国的田纳西河流域等。

（二）经济市场化下区域间竞争加剧

在经济学的思想流派中，新古典经济学与奥地利学派的演化经济学（evolutionary economics）是相互对立的。前者采用“工具主义方法论”和近乎完美理想的假设，关注社会经济生活中的静态均衡。后者基于达尔文的社会演化思想，关注的是历史的动态均衡。演化经济学认为，人类社会充满竞争，竞争是一种甄别机制，它能从成本过高的事物中识别出被人们视为于己有益的事物，促进社会经济的持续进步，发现和学习更好的制度安排。新制度学派基于演化经济学的立论基础，进一步明确提出政区竞争（inter-jurisdictional competition）理论，从而把经济市场上竞争的天然法则拓展到政府的集体行动的分析中去。以D.诺思为代表的经济史学家在一系列论著中证明：“共同体和政区（communities and jurisdictions）间的竞争是如何引导着较有益于公民和企业的（more citizen-and enterprise-friendly）规则不断演化，这些规则包括受约束的政府、财产权利、约定的程序（due process）、法治等。”^[4]而事实上，即使是极力推崇“小政府，大市场”的古典经济学的经典代表A.斯密也认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者能安逸地享有财富。他移动资本，这资本前此在该国所经营的一切产业，就会随之停止”^[5]。在此基础上，欧美的许多经济学者发展和完善了新制度学派的政区竞争理论，更为系统地运用经济学的思路，论证经济市场化下的“竞争性政府”和“以足投票”问题，并且更多地把这种理论用于分析联邦制国家地方政府间普遍存在的竞争问题。

根据上述分析可以发现，从历史发展或者社会演进的角度来看，自亚当·斯密的古典自由市场经济以来，无论是国家间的中央政府，抑或是区域间的地方政府，政区间的竞争总是不可避免而且大量存在。这种区域间的政区竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策与公共物品和公共服务的竞争。可以说，区域政府间政区竞争理论，打破了传统的狭隘政府观，即在经济市场化的背景下，区域间的地方政府已不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政府，而是拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式政府。从我国的实际情况看，改革开放以来我国区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势是：一方面，经济发展中形形色色的地方主义、山头主义、舍我其谁等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间（如珠三角和长三角之间）追赶式的激烈竞争开始出现。这些事实说明，如何趋利避害，规范作为区域治理核心主体的地方政府间的竞争行为，促进区域间的良性协调发展，这是区域治理需要认真研究的话题。(www.xing528.com)

（三）区域公共问题日益凸显

众所周知，在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之世界处于一个封闭发展时期，因而民族国家或国家内部的一个地方政府，能够较为得心应手地去解决和处理内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品和公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，“二战”结束以来，特别是人类迈入21世纪后，世界全面过渡到一个信息社会和知识经济双管齐下的时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。在这样一种全新的政治行政生态格局下，纷繁杂芜的动因交织在一起，使民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题和公共事务，变得越来越“外部化”和无界化，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量兴起，并有复杂化、多元化和规模化之态势。根据前述对区域治理中“区域”的细分，“区域公共问题”也可相应划分为洲际区域内跨国家的“宏观区域公共问题”、次区域跨境的“中观区域公共问题”以及一国内部的地方“微观区域公共问题”。比如，跨洲、跨国或跨行政区划的环保问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题、区域发展问题等等。因应“区域公共问题”的严峻挑战，自然出现一个如何生产与供给“区域公共物品”的问题。由于这些“区域公共物品”具有一般公共物品的两大基本特性，即消费的非竞争性和非排他性，所以区域间单个民族国家或地方政府往往会有“搭便车”心理，甚至会采取规避心态去对待这些问题。但另一方面，这些“区域公共物品”还有着高度渗透性和不可分割性的特点，因而区域政府又不得不去解决这些问题。如此，以往由一个国家或一个地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的“区域公共问题”，而由双边或多边的区域间政府以及与非政府组织间的合作和联合治理便提上议事日程，成为区域治理亟需探索解决的重要问题。此外，区域经济发展中的市场与政府关系以及政府作用问题等，也是区域治理需要进一步讨论的话题。

（四）组织间协作大量出现

现代管理理论是建立在专业分工的基础之上的。因为人的理性有限，面对复杂的问题，个人往往无力处理。管理的任务在于通过设计使每个子单位只关注自身而忽略其他单位从而将个人的局限转换为组织的力量。它认为复杂的任务可以分解为小的、相对独立的组织成分，通过分别处理这些小的部分，就能够实现组织的总体目标。^[6]这种分解任务的方式一般有两种，一种是根据职能进行分工，从而形成组织的各职能部门；另一种是根据地域进行分工，从而形成各不同的管辖地域。这样一种管理思路在我们头脑中已经根深蒂固，以至于当我们面临任何新问题、突发问题时，我们首先的反应就是，应该由哪个部门或哪个地方负责处理？如果没有现有的部门或地方对该问题的处理负责，人们往往建立起一个新的职能部门或设置一级政府来处理这样的问题。正如卡特尔（Kettl）所言，边界已经构成公共行政和政府的根本。^[7]

然而，随着近代社会分工走向纵深发展时，我们发现这样的思路已经逐渐面临着一种根本的困境。正如1993年绩效评审报告所言：政府机构一再发现很难去实现客户的需求，原因在于组织边界的障碍。在一个快速变化的世界里，最佳的解决方案不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界。^[8]同样，布鲁金斯（Brookings）的《改进政府绩效》系列中也指出，今天服务于公民意味着寻找方法来跨越辖区边界，这要求联邦所有层面的官僚都坚决地致力于培育一种善于跨越边界的政府管理人才，那些突破自己组织的界限，从其他组织中寻找能够一起解决问题的同僚。^[9]导致这种变化的因素主要有以下两个方面：一是全球化时代的来临使得行政管辖边界已经越来越模糊，交通的便利和信息传递的迅捷使得各种跨越边界的行为越来越常见。这种情况下公共行政面对的是一种全新的生态环境，传统“内部”问题日益外溢和无界化，建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力。二是现代社会面临的问题越来越复杂化，许多问题本身不完整、矛盾和不断变化从而使得该问题的解决成为不可能，同时也因为复杂的相互依赖关系而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题。这类没有明确解决方案的所谓“奇特问题”（Wicked Problem）不断涌现^[10]，没有一个政府部门或者政府单位有足够的能力去解决这些问题，公共组织之间的相互依赖性日益凸显，传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下，有学者认为，今天的世界上，权力是分散而非集中的；任务是去分化的（de-differentiated）而非可以分割和专门化的。正如层级制组织是农业时代的主要组织形式，官僚制则是工业化时代的主要组织形式，而信息时代要求的组织形式是那些具有可渗透的结构，其中个人可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织。^[11]

这一切都表明，我们的时代需要一种新的管理理念和模式，这种新的理念和模式是什么？目前可以见到的标识语有很多，如强调治理单位之间结构关系的“网络化治理”（Network Management）、强调公私伙伴关系的“跨部门协作”（Cross-sector Collaboration）、强调整体化政府的“协同政府”（Joined-up Government）等。这正是区域治理所需要研究的话题，即跨越地理疆域和部门界限而进行的管理过程。