中国区域治理研究：国际比较的发展路向

三、中国区域治理研究的发展路向

如上所述，区域治理的概念及其理论主张发源于西方，有其深刻的社会经济和制度基础。但中国的国情较之于西方有很大的不同，由于长期受“全能主义政府”思维影响，中国政府力量超强，市场和社会发育不良，由此导致区域公共事务治理中政府主导乃至“唱独角戏”的单中心治理格局。基于此，在过去近20年的研究中，我们先后使用“区域行政”和“区域公共管理”的提法，并一直在推动此方面的研究和西方国家的研究接轨。^[44]自中共“十七大”召开以来，国内的政治、经济、社会等环境发生了诸多积极的变化：一是公民参与领域向区域公共事务不断拓展；二是社会组织发展的放松管制有利于非营利组织参与区域性公共事务；三是区域一体化的全面推进重塑着传统的政府间关系；四是公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中发挥着愈发重要作用。^[45]在此背景下，实践中的区域公共管理正历经向区域治理的“增量”嬗变。因此，在2011年底中山大学中国公共管理研究中心主办的“首届区域与城市国际学术研讨会”上，我们作了“从区域公共管理走向区域治理”的学术报告，提出未来中国区域治理研究的发展应关注如下十方面的内容：

（一）大都市区和城市群治理研究

美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格里茨曾指出：“在21世纪初期，影响世界最大的两件事，一是美国的新技术革命，二是中国的城市化。”我国在经历了30年高速工业化与城市化发展后，珠三角地区、长三角地区、京津唐地区、长株潭地区等已进入了城市化的更高发展阶段——大都市区化和城市群发展阶段，形成了所谓“三大特大城市群、八大城市群”的发展格局。欧美发达国家的经验表明，大都市区和城市群发展阶段有别于早期的粗放型城市化发展阶段，市际间跨域性公共事务变得日益叠加和倍增，迫切需要城市政府间走向协作性公共管理，采取更多统一的制度性集体行动。欧美国家多奉行政治自由主义传统，实行地方自治，因此，一直以来存在所谓“巨人政府”、“多中心主义”和“新区域主义”的理论论争和政策分歧。而我国是单一制的中央集权国家，如何吸取国外经验教训，防止和避免城市化进程中的误区，将是未来我国大都市区和城市群实现良好治理的关键。可以预期，这方面问题将不断凸显，理论研究和政策讨论的空间非常广阔。

（二）区域发展政策工具研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。^[46]但相对于中国幅员辽阔的地域而言，我国以往的区域发展政策存在“国家的简单化”问题，需要通过设计更为精密化的政策工具来落实中央或上级政府的政策意图。简言之，政策工具就是达成政策目标的手段。未来中国区域发展的政策工具研究，至少应该聚焦于以下领域：一是我国的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的政策工具研究。如何对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估，以实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，值得深入研究。二是我国老、少、边、穷等落后地区发展的政策工具问题。解决这些地区发展问题时，如何实现中央转移支付的政策公平和政策效率，如何设计更具制度性激励政策以避免政策失败或政策“软化”，是一个亟需引起关注的话题。三是发达区域和欠发达区域间的平权机制建设问题。改革开放以来，中央向地方的选择性分权的过程，客观上造成了经济先发地区和后发地区间发展权利的失衡，进而影响地区的发展能力。如何通过设计合理的平衡地方发展权的政策工具，以实现区域的协调发展，是一个不可回避的重大问题。

（三）府际关系视域下的府际竞合与府际冲突研究

从府际关系视域研究府际竞争与合作问题，是区域行政和区域公共管理研究时期的热点问题。相较而言，对政府间竞争问题的研究又多于政府间合作的研究。而且，传统上很多学者对政府间合作的研究重理论诠释轻实证分析，由于缺乏问题意识，导致很多研究难以揭示和解释我国地方政府间合作的困境及症结所在。更为突出的一个问题是，国内学界甚少关注到政府间冲突，而这恰恰是我国区域一体化过程中日益“浮出水面”的问题。从区域治理的理论立场来看，府际关系视域下府际竞争、府际合作与府际冲突的研究，尚需在下述领域不断深化：一是探讨如何通过顶层制度设计，规范我国的地方政府间竞争，促使地方政府间竞争步入一个良性运转的轨道。二是深入探讨地方政府合作中的主体性格问题，包括中央和上级政府、地方同级政府、地方领导人、政府部门在府际合作中的利益诉求、心理动机、注意力、行为机理等，只有把不同合作主体的多面性格揭示出来，才能真正对症下药，提出促进合作的政策思路。三是对近年来我国地方政府通过制度创新而形成的不同合作模式的研究，尤其要关注政府间交易机制这种崭新合作机制的研究。四是借用组织冲突理论，着手研究中国区域一体化过程中的反一体化现象——府际冲突问题。实际上，府际冲突问题的现实面向多种多样，问题性质不相类同，触发动因各有差异，冲突的解决也应讲究分类治理。

（四）区域契约行政研究

契约行政是当代中国区域政府间合作的一种方兴未艾现象。所谓“契约行政”，是指在我国政府主导的区域合作模式下，政府作为区域合作的主要参与方，通过签订各种形式的政府间契约如“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等来推动政府间合作的一种区域行政方式。^[47]我国的区域契约行政类似于美国的州际协议治理模式，但相较于美国学者对州际协议的大量研究而言，国内学界对我国近年来兴起的府际契约研究不多。因此，可以在以下方面开展研究：一是从现代契约理论和公法理论的层面，深入探讨府际契约的内在属性、现实类型、基本特点及其主要缺失问题。如果对这些问题讨论不够、不深，学界或政界就很容易陷入对美国州际协议生搬硬套的误区。二是对我国区域契约行政的生发机制的研究。我国是一个有浓郁政治动员传统的国家，从政治动员的理论视角剖解区域契约行政的生发机制，能够还原我国近年来区域一体化的现实场景，找寻问题背后的制度根源。三是重点研究府际契约的激励和约束机制，或者说实际执行力问题。现实中我国地方政府间签订了形形色色的、内容宽泛的各类府际契约，但签订之后的执行效果如何、存在哪些问题和障碍？这些问题至今少人问津。因此，从理论上探讨如何通过合理的机制设计，规避府际契约执行不力甚至无法执行的政治风险，意义重大。

（五）区域性公民社会研究

“区域性公民社会”是相对于“全球公民社会”而言的。美国学者莱斯特·萨拉蒙通过对西欧、北美洲、亚洲、中欧和东欧、拉丁美洲等22个国家的非营利组织的系统研究，从非营利组织的视界对“全球公民社会”作了管中窥豹的探讨。^[48]区域性公民社会是个内涵丰富、外延宽广的概念，非营利组织视角只是其中一个方面，因此，从区域治理角度研究我国的区域性公民社会话题，可以从这么几个维度来进行：一是研究作为区域性公民社会最基本的行动主体——公民参与区域治理问题。借鉴国外当代的公民参与理论，应该着力探讨不同地区公民参与区域治理的动力机制、表现形态、结构组成、主要功能、有效性、参与限度等问题，从而发现和积累我国公民参与的地方性知识，避免以往大而泛地空发议论的弊病。二是研究非政府、非营利组织参与区域治理的主要活动、资金来源、组织结构和治理方式等问题。尤其要结合地方和区域实际，研究民间商会、行业协会、公益类组织、维权类组织在区域治理中与官方的互动机制。三是透过案例研究，深入挖掘非政府、非营利组织参与区域治理的主要障碍及其文化和体制根源。(www.xing528.com)

（六）跨域性公共治理研究

跨域性公共治理研究，主要包括跨域大气治理、跨界水环境治理、跨域食品安全监管、跨域公共危机管理、跨境警务协作等问题。一是跨域大气治理问题，由于空气的流动性及其负外部效应，如何协作治理迄今是个世界性难题。二是跨界水环境治理问题，如何通过构建涵盖流域政府的政绩评价、流域生态补偿、流域政府间平权机制、跨界水污染的问责机制、政府间伙伴关系的压力传导机制等府际协作治理机制^[49]，将是未来进一步研究的话题。三是跨域食品安全监管问题，我国目前实行的是地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治体制，但许多地方政府基于自身利益考虑，往往放任对食品安全的强力监管，如三鹿问题奶制品事件；同时，问题一旦出现，却缺乏区域间的及时通报及联动机制，可见，食品安全监管的跨区域协调联动机制研究十分必要。四是跨域公共危机管理问题，诸如重大流行病防治、重大环境污染事件、重大突发应急管理事件，越来越需要地方政府间的跨境合作，建立公共危机管理的跨域管理体制机制。五是跨境警务协作问题，随着我国人口流动性的进一步加剧，跨境警务协作愈发频繁，探讨如何突破目前的体制束缚，构建有效的警务协作机制，具有显著的社会效应。

（七）“一国两制”下粤港澳区域治理研究

改革开放30多年后，粤港澳区域合作已经由过往的利益离散型合作，过渡到当下的利益聚合型合作阶段，这是一种政府驱动、区域公共利益最大化的跨域事务治理合作。但“一国两制”下粤港澳政府之间存在政治、经济、行政、法律等诸多层面的制度差异，因此，随着跨域事务治理合作的日益深入，三方间的制度碰障乃至制度摩擦势必发生，而如何弥合和疏解这方面问题，成为制约粤港澳区域治理的主要难题。未来应加强以下几方面研究：一是如何加强府际管理，营造良性的府际关系。粤港澳合作中的府际关系，从结构上看包括正式的府际关系和非正式的府际关系。其中，前者要处理好中央政府与粤港澳政府间、粤港澳政府彼此间、粤港澳所辖的部门政府间，以及港澳政府与珠三角九市政府间的关系，这是确保政府合作可持续发展的制度支撑；后者则要注重发挥三地知名人士和社会名流的私交与人脉关系，充当沟通粤港澳府际关系的中介和桥梁作用，以免跨域治理合作中出现不必要的误判和隔阂。二是如何深化政府交流与制度学习，缩小珠三角政府与港澳政府尤其是与香港政府间的“制度差距”。目前，深圳前海、珠海横琴、广州南沙这些重点合作区建设，对加强粤港澳政府之间的深度交流和合作，使珠三角政府在不断的制度学习中缩小自身与港澳政府的“制度差距”大有益处。三是如何更好发展公私合作伙伴关系，构筑政府、市场、公民社会合力参与的粤港澳区域治理体系。通过引入多方参与的组织间网络，分担粤港澳政府在跨域治理中的压力，实际上就减少了政府间制度摩擦和制度冲突的机会。

（八）海域治理研究

随着中国经济的迅猛扩张和陆上资源的日益短缺，沿海地区必然出现由陆上发展向海洋发展的新趋势。在此背景下，我国海域治理问题愈发凸显出来。当前海域治理中亟待研究的问题主要有：海洋生态环境治理问题、海洋生态资源保护问题、海洋工程项目管理问题、海洋行政执法问题等。在海洋生态环境治理研究领域，同样存在陆上流域治理中的中央与地方关系、地方保护主义、政企关系等复杂的问题，因此，研究如何通过理顺府际关系、加强府际管理来治理海洋环境问题，将是一个重要的理论创新。在海洋生态资源保护方面，可以综合采用法学、经济学、公共管理的视角来加强研究。比如，开展海洋生态资源生态补偿研究，有利于利用经济和法律的手段解决海洋生态资源面临的问题，可研究海洋生态资源生态补偿的利益相关者、补偿强度和补偿途径等问题。在海洋工程项目管理方面，要加强对不同层级政府的责任差异研究。比如，中央政府（国家海洋局代表）应严格提高海洋工程项目实施的准入门槛，实施最严格的环境影响评价审批制度；而针对地方政府应设计严格的责任追究和惩罚机制。在海洋行政执法领域，应加强研究大部门制理论视野下，海洋综合行政执法的协同机制和绩效评估机制等问题。

（九）区域治理比较研究

一方面，要加强对国外区域治理的比较研究，尤其是美国、欧盟、日本、加拿大等国家和地区在大都市区治理、城市群治理、区域发展的政策工具、公民参与区域治理方面的比较研究。今后，需要加大力度译介这些国外区域治理研究的系列著作，从中吸收先进的研究方法、适用的概念工具和成熟的理论观点，进而结合我国区域治理的实际情况，推进有中国特色的区域治理理论体系建设。另一方面，要注重对国内不同区域治理的比较研究。我国幅员辽阔，各个地区历史文化传统、经济发展水平、政治发展程度、政府治理绩效、公民参政意愿及能力、社会资本发育状况等差异甚大，因此，开展对不同地区的区域治理比较研究，将具有深远的理论意义，也很有政策价值。

（十）区域治理绩效及其评估研究

随着我国区域治理理论研究的不断深入、区域治理实践的日益拓展，区域治理绩效及其评估问题也同样应引起足够的重视，而且应成为区域治理理论研究中一个不可或缺的领域。尤其在当代中国，区域治理的开展更多是政治动员和行政主导的结果，主要是上级党委和政府通过目标设立、会议推动、政策灌输、组织建设、行政包干、政绩考核等一系列策略和手段，调度和集中各方面力量和资源，强力推动下级政府去贯彻实施的。^[50]作为一种组织化行动，中国的区域治理实践尤其是当下进行的区域一体化和城市群建设，目标到底实现了多少，实际效果又如何，如果能开展独立第三方的绩效评估，将是一个非常有意义的工作。但相较于热门的地方政府及其职能部门的绩效评估研究而言，关于区域治理绩效评估研究在国内公共管理学界确实较为薄弱，因此，未来很有必要加强这方面的研究。