高等教育法需要修改及其修改建议

高等教育法需要修改

高等教育法需要修改^[1]

《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“高教法”）由第九届全国人大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过并实施，经过实践，发现一些条文需要研究修改。

“高教法”应立足于宪法，以保障公民平等接受高等教育的权利为立法基本依据，以保障教育者的权利为主要任务，以规范教育者与受教育者权利关系为主要目的。现行“高教法”的行政主体倾向太重，政府行政机构、教育者与受教育者的地位不很平等，政府机构权力偏大，而且权力界定不清晰。

“高教法”应具有可操作性，应明确法律责任，包括明确处罚规定，发挥其在现实的教育改革和发展中的权威性。现行“高教法”重实体法而轻程序法，缺少“法律责任”一章，从法律构架上看不完整。

“高教法”应该与整个教育类法律体系衔接和统一，减少重复，突出高等教育的针对性与专门性。

具体修改建议如下。

一、“体例”的修改

高等教育各主体在“高教法”中的逻辑应当是：学生、教师、学校、政府。建议将“高教法”的体例根据主体调整为：

第一章，总则；第二章，高等学校的学生；第三章，高等学校教师和其他教育工作者；第四章，高等学校的设立；第五章，高等学校的组织和活动；第六章，高等教育投入和条件保障；第七章，附则。

现行“高教法”中“高等教育基本制度”的内容，部分可以列入总则，部分可以作为对学生的规定，列入第二章。如果这部分内容必须单列，可以放在第二章，以下次序顺移。

二、“总则”的修改

1．“总则”的内容应相当概括，建议重点把高等教育事业的指导思想、任务、目标与性质等概括地表述清楚。而属于各章概括性内容的，可归入各章之首。

2．第一条“促进社会主义物质文明和精神文明法”，建议增加“政治文明”。

3．第三条的内容与第一条重复，第一条中有“根据宪法”，宪法中有指导思想。第一条中也有“发展高等教育事业”。建议该条取消。

4．第四条“为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合”，建议将“生产劳动”改为“社会实践”，使内涵更宽泛准确。

5．第五条“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”，建议与第四条合并，专门讲“高等教育的任务”。“专门人才”的提法颇有争议，本科阶段“通才教育”的观点不无道理，新型的跨学科人才更是培养方向。建议改为“高级人才”，取消“专门”概念。

6．建议将第六、七、八、十、十二、十三、十四条内容并入“高等学校的设立”一章。

7．取消第十三条“管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”的提法，因为生源可以讲地区性，但就业却是流动的；教育行政机构有地区性，但教育则是全民性的。我们既然在解决外来民工受教育权力问题，就不要在法律中流露陈旧的观念。

8．建议将第九条归入“高等学校的学生”一章。

9．第十一条建议归入“高等学校的组织和活动”一章。

三、“高等教育基本制度”的修改

1．从法律内容体系上说，“高等教育基本制度”与“学生”、“教师”与“学校”不是一个分类体系，所以，“高教法”内容体系不清晰。如学生在“高教法”的“高等教育的学生部分”，看不到关于学业的权利内容，而“基本制度”的概念并不确切，主体与权益关系都不清晰，其中并没有包括关于学生的、教师的、政府的、学校的所有基本权利规定。所以，建议分解其内容于各有关章节中，关于政府的职责，也可以融合在有关对“学生”、“教师”与“学校”的管理内容中。

2．建议将第十五条归入“高等学校的组织和活动”一章，并将“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育”，修改为“国家支持采用各种有效方式实施高等教育”，因为法律对教学手段不必具体限制，况且现在又有“网络教育”等。

3．第十六、十七条建议并入“高等学校的学生”一章，作为对本科与研究生教育的规定，并将第十六条中的“专业”，改为“学科”，避免概念过于狭窄。第十七条的基本修业年限，建议取消“高等学校根据实际需要，报主管的教育行政部门批准，可以对本学校的修业年限作出调整”。实行学分制以后，只要规定基本修业年限，实际修业年限个性化，学校没有申请批准的需要。但可以加上有关“高等学校教育可以实行学分制”之类。

4．建议将第十八条关于实施高等教育机构的内容，归入“高等学校的设立”一章。

5．建议将第十九、二十、二十一、二十二条关于学生入学资格、学历资格与学位资格的内容，归入“高等学校的学生”一章。第十九条关于招生考试的规定，是保障公民接受高等教育权利的最重要的环节，目前规定太粗，在招生考试中政府、学校、考生以及家长各自的权责，招生工作中如何防止舞弊、侵权等，似应明确规定。

6．第二十二条关于学位的规定，与学历关系不明确，学士学位有毕业要求，研究生则没有，由学业引起学位的诉讼不断，且难以依法执行，建议规范学位与学历颁发中的制约关系。“国家学位制度”的内涵不确切，由各校颁发“国家学位”，学校等于“国家授权机构”，这里的社会风险太大，将来不可能保证所有学校的学位等值，不可能保证所有学位授予机构都具备国家水平。建议将“国家学位制度”限制在学位种类、性质以及与学历关系上，将学位授予的权责赋予学校法定代表人，明确学校与政府的责任关系。不要在“高教法”之外，再制定“学位法”，避免重复或冲突，甚至出现法律体系上的混乱。

7．建议将第二十三条关于高等学校承担继续教育的内容，归入“高等学校的组织和活动”一章。

四、“高等学校的设立”的修改(www.xing528.com)

1．这一章节中应该立足于高等学校的社会责任与关系，重点明确高等学校设立与“终止”等一系列必要审批程序，集中反映政府与办学者的法律关系。该章的标题也应加上“终止”等相关字样。

2．第二十四条关于“不得以营利为目的”的规定，必须明确什么算“营利”，什么算“为目的”。《民办教育促进法》与“独立二级学院”的有关规定都不清晰，变相地“以营利为目的”还是可能的，这对高等教育害处甚大。

3．第二十七、二十九条中要增加有关审批的具体规定，包括审批条件、申报材料与批复公布、专家产生与评议规则等，严格防止个人意志决定。对“高教法”实施前已设立但审批材料不全的学校，也应当规定在一定期限内整改。全国人大或其授权机构应对此执法检查。

4．第二十九条中关于“高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，由原审批机关审批”，规定得太粗，审批机关的权力太大，难以保证因行政权力出现问题而造成的重大决策偏差。类似前几年大规模的并校决策，既没有人大参与，也没有当事学校的参与，单一的行政力量过大，难以做到决策的科学民主。建议在高等学校设立、合并与终止等重大决策上，加上人大审议程序与“向全民公示三个月”的规定。

五、“高等学校的组织和活动”的修改

1．根据目前高等学校管理实践与国际上对我们的看法，该章节真的要认真修改。在学校内部管理上，究竟如何明确界定政府与学校的权责，落实学校的自主权；明确界定校长与党委的权责。这里关键要对高等学校法人的权利与责任作出更详尽明确的规定，以便依法执行。

2．该章节中应对高等学校内部设立的一些重要机构（如学术委员会、教职工代表会、董事会、校务委员会等）的权力进一步作出规定，对于学校管理中的学术权力和行政权力应有明确的界定和划分，通过法制化，增强办学民主化，这对大学的健康发展相当重要。

3．第三十条中“依法享有民事权得，承担民事责任”，依现行法律实践，高等学校似乎还享有国家授予的某些行政权力，这一点必须明确界定，学校的法律地位可以再规定得全面和明确一些。

4．第三十二条的“国家核定的办学规模”，建议改为“政府教育行政部门备案”。具有独立法人资格的学校，既然已经是被要求“根据社会需求、办学条件”来确定办学规模，没有必要再要求根据“国家核定”了，学校应该有自主权。而且，“国家核定”其实就是“政府核定”，政府核定的依据无非也是“社会需求与办学条件”，政府教育行政部门与大学在这里应该是平等的，甚至可以说，政府对“社会需求与办学条件”的了解未必比大学更准确，这几年的大力扩大招生，而师资队伍严重缺编，就是政府权力与学校权力不平等的缘故。

5．第三十三条“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，这里“依法”是指什么？没有依据。建议将此条与第三十二条合并，统一改为：“高等学校根据社会需求和办学条件，制定招生方案，自主调节系科招生比例。自主设置和调整学科、专业，并报政府教育行政部门备案”。

6．第三十六条关于高等教育国际交流与合作，还可以加上“积极引进国外、境外优质资源来华合作办学或单独办学”或“允许国外、境外相关机构来华单独或合作主办高等教育机构，并保障其合法权益”之类的内容，以适应加入WTO之后中国高等教育国际化的趋势。

7．第四十、四十一条的内容与第三十条有连贯性，都是讲法定代表人校长的权责，建议连续编排。第四十条有关校长任职条件的规定，建议考虑放宽的可能性（如是否允许外籍人士担任等），以适应高等教育发展、提高教育管理水平的需要。此外，建议将学校管理人员与行政系列脱开，取消行政级别，实行专任教师系列职务聘任制度。

8．第四十一条规定的“任免内部组织机构的负责人”等，法律实践上还有问题，校长往往是不能决定的。建议实事求是规定校长的权力，确实不能实践的，不要作规定。

9．第四十四条应对学校和政府外的高等教育中介机构（如评估机构、考试机构等）的性质与权责作出新的规定，规范全社会对高等教育的作用。

六、“高等学校教师和其他教育工作者”的修改

1．该章节对教师权利及其保障的规定很不具体，应予以细化。同时，应充分吸取近年来高校人事改革的经验，借鉴国外大学成熟的法规。

2．第四十六条“有相应的教育教学能力，经认定合格，可以取得高等学校教师资格”，建议改为“通过国家教师资格考试，经认定合格，可以取得高等学校教师资格”。因为国家教师资格制度人人必须接受，在没有资格认定之前，不能讲“有相应的教育教学能力”。

3．第四十七条“高等学校教师职务的具体任职条件由国务院规定”的提法不够确切，建议将“具体”改为“基本”。“国务院规定”改为“教师法”规定。其他具体要求应由学校规定。

七、“高等学校的学生”的修改

1．正如宪法将“公民的权利和义务”列在第一章那样，根据“高教法”第一章第九条“公民依法享有接受高等教育的权利”规定的精神，建议将该章节提前。

2．该章节应当以学生的学业权利为主要内容，应该将有关学位、学历、毕业、修读等内容的制度放进去。在行文上，建议尽量以学生为主语，突出针对性，要便于学生理解。

八、“高等教育投入和条件保障”的修改

1．该章节应该增加人大对教育财政拨款的监督权利，以保证高等教育优先发展的战略的实施。

2．对高等学校产权应当作出适当规定，对高校出现的一些新的体制到来的新的问题，如产权关系转换、产权多元化等问题（如国立高等学校的独立二级学院），应该充分重视，提出新的法律规定，保障所有者的利益。

3．第六十条关于“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”的提法，过于原则，缺乏实际约束。建议增加具体规定，如税收制度鼓励社会投入高等教育，设立民间教育基金的规定等。

4．第六十五条关于“高等学校的财务活动应当依法接受监督”的提法过于原则，缺乏实际约束。建议明确监督者和法律依据。

2004年3月

【注释】

[1]根据在十届全国人大二次会议上提交的“关于修改《中华人民共和国高等教育法》的建议”修改。