山东问题，日本要求直接交涉，经国民一致反对，外交部于1921年十月初五，十一月初三两次拒绝后，决意在华府会议提出。英美两国代表，怕中国提出山东问题，于大会进行有碍；乃出面调停，劝我国及日本，在华盛顿会议之外，开始交涉，英美各派两人列席旁听。我国代表，主张无论交涉得有解决与否，均须报告大会。此项交涉，于十二月初一日开始。因胶济铁路，我国主张即时收回，款分六期交付（交涉解决后。九个月，付第一期款。其余五期，以六个月为一期）。日本要求我借日款赎回；会计技术人员，均须聘用日本人。至二十一日，交涉停顿。1922年一月四日，经英美调停，再行开议。初五日，又停顿。十一日，第三次开议。两国意见，仍彼此相左。二十日，英美提出具体调停条件：劝我发十五年期的国库证券，将胶济路收回。五年之后，随时得将证券全数偿还（但须于六个月之前，预行通告）。而派日本人为车务总管及总司计。两国代表，各电本国政府请示。二十七日，再开谈判。三十一日，订成条约二十八条（全文见《东方杂志》十九卷第五号）。其大略办法：
胶州租借地，归还中国。其移交行政权和公产——并处理其他相同的事务，由中日各派委员三人，组织一联合委员会办理（第一、第二条）。
公产除日本建造领事馆所需和日本人民团体所需（包括公学、祠庙、墓地等），无偿交还中国——唯日本政府所买得、建造，或曾加修理、加造的，中国应除去使用折价外，给与偿价（第五、第六、第七条）。
胶济沿线的宪兵及军队，于本约签字后三个月内撤退；至迟亦不得过六个月。青岛的卫兵，移交时同时撤退；至迟不得过移交后三十日（第十、第十一条）。
海关归还中国。1915年八月初六日中日重设青岛海关的《临时条约》作废（第十二、第十三条）。胶济路及其支路，与其附属产业。日本应交还中国；由中国偿以实价。此项实价之中，包括德国遗下时的定价53406141金马克；加上日本管理期内修理加造之数（减去使用折价）。由中日各派委员三人，组织铁路联合委员会，办理估价和移交。移交至迟不得过本约有效后九个月。偿价用国库券，于移交完竣时，交付日本。国库券的期限为十五年，以铁路财产收入作保。五年后无论何时，得为全部或部分的清偿（唯须于六个月前通知）；未还清前，选派日本人一名为车务总管，又一名为总司计（第十四、十五、十六、十七、十八、十九条）。
高徐济顺的经营，让归国际财团。烟潍铁路，用中国资本自造时，日本不要求并归国际银行团办理（第二十一条，附录五）。
淄川、坊子、金岭镇三矿，由中国政府，许与中日合组的公司。但日本投资，不得超过中国的资本（第二十二条）。
中国政府宣告开放胶州租借地（第二十三条）。
盐业由中国给价收回。中国允以平允条款，允许沿该岸线的盐，输一定量数与日本（第二十五条）。
海底电线：青岛、烟台间，青岛、上海间，都为中国所有；唯此两线中，为日本政府利用之以接连青岛、佐世保间的一部分除外。青岛、济南的无线电台，移交中国；由中国给以偿价（第二十六、二十七条）。
此约订立后。国务院于六月初七日发令，任王正廷为联合委员会委员长。胶济路由中国派警接防，日兵分期撤退。自四月十四日起，到五月六日撤完。委员会所议事件，分为第一部、第二部。第一部所议各问题，草约于十二月初一日签字，其大略：
租借地定十二月初五日交还。日本驻兵，尽交还后二十日内撤尽。
日本官许出租的地，期满后照同一条件，续租三十年。三十年后，仍得续租；唯须按照《胶澳商埠租地规则》办理。
公产：除去日本领事、团体所需用者外（以《附图》所定界址为限），其余概行交还。
青岛、佐世保间海电，无偿交还中国。青岛一端，由中国运用。佐世保一端，由日本运用。
盐业：从公元1923年起，以后凡十五年，每年输出日本，最多三万五千万斤，最少一万万斤。许胶州所产的盐，自由输出朝鲜。
盐业和公产的偿价，共日元一千六百万元。其中二百万元付现款。一千四百万元，付十五年期的国库券，年利六厘。此项国库券，除以关、盐余为担保外，又须提出别项确实担保，从速与日本公使协定。将来整理外债时，此项国库券，应尽先列入整理案内。(www.xing528.com)
矿山：设立中日合办的公司。资本各半，由日本政府，将淄川、坊子、金岭镇各矿，移交该公司办理。该公司应偿日本政府日元五百万元。俟红利超过八厘时，将超过额的半数付给。不付利息。
海关交还中国，但日人许用日文接洽。
唯关于外人的土地所有权（此项土地，在日人手中者，有七千余亩；在欧洲人手中者，有一千余亩），作为悬案。
第二部铁路问题：日本初索偿价七千万元，后减至四千余万。当时中国已允出三千余万，日犹不允。
至青岛日邮，则业于十二月初一日撤废。
胶济路：当攻击梁士诒时（参看第五章第四节），直系各督军省长，多提倡集资赎回，商教联合会，亦组织救国赎路集金会。梁士诒和交通部，因亦通电促国民集金赎路。交通部并呈请总统，于一月二十三日下令：“胶济路决由人民筹款赎回，定为民有铁路，永属民业。”三月十九日，又以指令公布《胶济路民有办法大纲十四条》。
其“二十一条”问题：我国代表，于1921年十二月十四日，在远东问题委员会提出，经日代表抗争，未得结果。二月四日，又在大会提出。日代表宣言：
……与会国而欲提出从来的损害，以求会议重行研究及考虑，日本代表团必不能赞成……但《中日条约》及《换文》成立后，事势已有若干变迁，故日本代表团宣言：将建筑南满、东蒙的铁路借款权和以此等地域内的租税为担保的借款权，开放与国际财团共同经营。此项条约中，关于南满洲的政治、财政、军事、警察事项，中国约定聘用日本顾问或教练员，日本并无坚持之意……日本保留原提案中的第五项，现预备撤回此项保留。
中国代表仍声明：
……因下述种种理由，《中日条约》及《换文》，当加以公正之审查而图废弃之。一、中国要求交互之让与，而日本并未提供任何物件；《协定》所引出的利益，完全为片面的。二、协定的要点，破坏中国和他国的条约。三、协定和此次会议所通过的《关于中国的原则》，不能相容。四、协定已引起中日间历久的误解，设不废弃，将来必至扰乱两国的亲善关系；且将障碍“召集此会所欲获得者”的实现……
美国国务卿休士，亦声明：
币原男爵以日本政府名义发表的重要声明，使余得以申言美国政府的地位。此事于1915年五月十三日，美政府致中国及日本政府的同一照会中（参看第三章第二节），已经声明……此项声明，乃与美国对华关系之历史的政策相一致者……现在仍维持不变。兹……信对于日本政府所宣言……可解释为抛弃南满洲及东部内蒙古的建筑铁路，及以地方收入担保的财政业务的一切独占权。此外1915年五月二十五日条约中，关于南满洲及东部内蒙古第二、三、四等条，中国政府允给日本人民以租用南满洲之土地权，以充建筑、贸易、制造业及农业之用；并在南满洲居住旅行，经营任何种类的实业及制造业；并可与中国人民共同经营东部内蒙古的农业及相仿的实业等；美国政府，对于此等容许，当然不能视为有独占的意义；且将以中美条约中最惠国条款，而为美国人民，要求中国增给种种利益。余更声明：《中日条约》的效力问题和美国对华条约的权利问题，完全不相关。因美国所有的权利，早经美国确实申言也……
按日本原提出五号“二十一条”的要求：到后来，第一号四条，就是关于山东问题的，已另案解决。第二号七条，其中第五、六两条，经日本抛弃。第五号七条，亦经日本撤回。其余八条，就是关于旅、大两港和南满、安奉、吉长三铁路的租借经营期限，南满、东蒙经营农、工、商、矿业的权利和汉冶萍公司问题，这真是生死存亡的大问题；日本的有无侵略野心，就看这几条能否取消为断；中国的受日人侵略与否，也就看这几条能否取消为断。人都知道南满和东蒙的关系重要，却不知道区区一汉冶萍公司，其重要乃与之相等。
煤铁是国防工业的命脉，日本所产都不多，差不多全是仗外国供给。现在中国煤铁矿，入于日本人手中的，已经很多（参看《东方杂志》十九卷十七至十九号《我国煤铁矿与日本国防及工业之关系》）。最近坊子、淄川、金岭镇三矿，又变做中日合办的了，而且我国的煤铁矿，几乎没甚自办的。所有的，就是一个汉冶萍煤铁厂矿公司。然而当时，欠日债到三千余万元。都以矿石生铁作抵；预先订定了，用极贱的价抵出；要到公元1960年，才得还清（参看《孤军》一卷三号《呜呼汉冶萍》）。咳！日本压迫我们的军备，是靠什么维持的呢？
但是日本此项要求，后来虽经订立二十五条条约，却未经国会通过，实属“形式不备”。所以国会恢复后，有由国会将该约宣布无效之说。又此条约从订结后，我国政府即宣言其出于强迫，在巴黎和会和华府会议，两次提出抗争，则我国政府也实在未尝承认。此约既然无效，则旅、大租期，当然只有二十五年。1923年，便已期满。这又是眼前的大问题了。
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