中国碳排放权交易试点取得成果

2011年10月国家发展改革委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。并从同年11月份开始启动，至今，在国家发展改革委的指导和支持下，各试点积极推动碳交易相关研究和实践，努力探索建立适应中国国情且具有地方特色的碳排放权交易机制。这些试点已经在碳市场顶层设计、机制建设和碳交易能力建设等方面做了大量探索性工作，积累了丰富经验，并培育了一批支撑机构和专业人才，试点碳市场也取得了一定减排成效。

（一）交易产品种类和行业范围（见表6-1）

表6-1　交易产品种类和行业范围

续表

①月金：《上海市碳排放交易试点全面启动》，《上海节能》2012年第8期。
②参见：天津碳排放交易所网站。
③林小昭：《广东启动碳排放权交易试点，初期以免费为主》，《第一财经日报》2012年9月13日。
④张君：《广东省将建立中国首个碳排放交易所》，《能源与节能》2011年第1期。

续表

①孙阿妞：《我国发展碳金融存在的问题及对策分析》，《武汉金融》2010年第6期。
②方政军，吴植：《湖北：碳排放权交易活跃度居全国首位》，《新华每日电讯》2014年12月10日。

（二）各试点的配额分配方法

碳排放权配额分配是在总量确定的情况下，对纳入碳排放权管理企业的配额进行分配。碳排放权配额的分配主要有三种方式：免费分配，拍卖分配以及混合分配。免费分配是指有关当局按照一定的标准将碳排放权配额免费分配给经济主体，其具体分配方法又分为历史法和基准线法。历史法是指将历史碳排放量作为分配当前碳排放量的基础，该方法的优点是分配标准统一，易于理解，所需数据较为简单；缺点是由于历史排放量越大当期所分得的碳排放配额就越多，损害了较早开始节能减排企业的利益，挫伤了企业节能减排的积极性。基准线法是先设定一个基准，然后将管控企业的实际产量或实际工业增加值与该基准相乘得到配额，该方法的优点是由于产品碳强度更低的企业将获得更多配额，因而可以更加有效地鼓励企业采用环保技术、开展节能减排项目；缺点是由于产品种类太多，基准设定的过程耗时、耗力巨大。拍卖分配指的是企业通过拍卖支付的方式获得碳排放配额。拍卖分配提高了市场效率，而且拍卖所得还可以被投资于环保项目中，能够真正起到促进节能减排的作用。拍卖分配的缺点是其会给企业带来较重负担，以致企业不愿参与碳交易市场。混合分配指的是免费分配和拍卖分配相结合的分配方式。目前，许多国家建立起了碳排放权交易体系来运用市场机制控制温室气体排放，多数国家在初期采取免费分配，之后逐步确立以拍卖分配为主的配额分配方式。

第一，北京模式。为了使碳排放交易配额得到公平公正的分配，北京建立了自上而下完善的组织支撑体系。组建了相关的专家小组，核查咨询机构和相关的技术机构，实现了在顶层设计、技术支撑、工作实施、人才培养等方面均有组织体系支撑。同时，纳入碳排放权交易市场的企业在经过第三方核准后，这些企业从政府部门拿到相应的年度碳排放配额，保障了初步分配的有效进行。

第二，上海碳排放交易市场建立的碳排放配额管理制度。该市场将年度排放量达到规定规模的排放单位纳入配额管理；具体行业范围及企业名单由主管部门规定并公布。上海碳排放权交易市场根据国家碳强度约束指标、本市经济发展速度及能源总量控制目标，合理确定配额总量控制目标。上海市发展改革部门通过综合考虑纳入配额管理单位的碳排放历史水平、行业特点以及先期节能减排行动等因素，采取了历史排放法、基准线法等方法，确定了各单位的碳排放配额并开展分配，这样一来，有利于减少应配额分配不公带来的纠纷。

第三，天津建立了配额登记注册、交易、市场监管等体系。未来还将逐步扩大市场范围，率先开展跨区域碳排放权交易，打造全国碳排放权交易平台。企业积极配合有关部门，建立起规范的碳排放统计系统，接受核查监管，树立有社会责任心的企业形象。对于企业来说，最为关心的是分配到的碳排放配额。所以，更要积极做好有关的知识准备，建立起科学的碳排放内部管理体系，这关系到企业未来的经济效益和良好发展。

第四，重庆企业配额申报制方法。重庆的配额分配相对宽松，2015年前配额实行免费分配。政府采取总量控制，在此目标下，企业根据历史自身需求进行申报。重庆市配额总量约1.3亿吨。重庆市目前对配额实行总量控制。与其他试点不同的是配额数量由企业自己确定，而政府只负责总量控制。所以，在实践中，重庆试点要推行严格的碳排放总量控制制度，同时要加大金融机构的参与力以刺激碳交易市场。

第五，广东实行配额有偿发放制度。广东省确定了首批配额总量，配额总量由控排企业配额和储备配额构成。2013年度配额总量约为3.88亿吨（1吨配额等于1吨二氧化碳排放），其中，控排企业配额为3.5亿吨，储备配额为0.38亿吨，储备配额包括新建项目企业配额和调节配额。^[11]

第六，湖北的新增预留配额制度。作为唯一被纳入试点的发展中省份，湖北能源消费总量和温室体排放仅次于广东，但由于各辖区内经济发展水平差异较大、产业结构复杂多样，相比其他碳交易试点，湖北省内部发展的不均衡水平较突出。从碳市场体量来看，湖北省2014年度配额总量为3.24亿吨CO2，是全球第三大碳排放权交易市场。湖北省综合考虑当前所处的发展阶段、平衡地区经济发展与节能减排之间的关系，创新性地设立政府新增预留配额制度，为湖北省预留了一定的经济发展空间。碳市场的配额总量规模和启动后期体系调整空间使湖北省在未来拥有巨大的潜在碳市场。湖北碳市场充分发挥市场功能，有效促进企业节能减排工作的发展。

第七，深圳的无偿与有偿相结合制度。无论是出于外部政策环境的压力还是出于自身发展战略的考虑，企业都应该积极评估气候变化所带来的机遇和挑战，并制定和调整企业的发展战略。与此同时，在制定初始分配配额制度的同时，还有专业的节能减排工程师为提高企业能耗效率、降低生产成本，最终提高企业的产品竞争力提供专业的策划。最后，主动、及时、真实提交各个企业碳排放数据，配合做好企业盘查和核查等工作，积极履行碳排放控制责任。

表6-2　各试点的配额分配方法

(www.xing528.com)

（三）地方试点的履约情况

据环交所数据显示，截至2014年11月28日，北京市碳市场共成交704笔，累计成交量约210万吨，累计成交额1.04亿元。其中，线上公开交易共成交678笔，成交量103万吨，成交额6148万元；协议转让共成交26笔，成交量107万吨，成交额4254万元，市场成交量和成交额分别位居七个试点城市的第二名和第三名。^[12]截止到2015年6月底，北京市仅有14家企业未按期履约，6月30日责令整改结束后，没有一家企业受到惩罚，成为国内100%率先完成第二年度履约工作的试点。^[13]这样一来增强了企业的控排意识，利用减排技术来实现控排就意味着能取得更多经济效益。而PM2.5等大气污染物和二氧化碳均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧，在减少二氧化碳排放的同时，可相应减排二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等大气污染物。^[14]也就是说，建设碳交易市场可协同治理大气污染，从而改善大气环境质量。

上海作为我国率先开展碳排放权交易试点的七省市之一，至2014年底，上海碳交易市场总成交量199.7万吨，总成交金额达7614万元，呈现成交量逐步放大、活跃度稳步提升的良好态势。同时，2014年配额（SHEA2014）的交易量达到157.89万吨，已超过2013年配额（SHEA2013），成为上海碳市场成交最为活跃的交易品种。^[15]同样，上海的碳排放交易市场也取得了较好的成果，截至2015年6月底，上海190家试点企业全部按照规定完成了2014年度配额清缴，上海碳市场再次刷新纪录，成为国内唯一一个圆满完成履约的试点。随着上海碳排放交易市场的进一步完善，上海许多试点企业对自身配额余缺也有了更加明确的认知，而且对上海碳排放管理规则和碳市场交易有了比较深入的理解，多数试点企业开始以更积极的态度参与到碳市场中。^[16]

天津的滨海新区是继深圳经济特区、浦东新区之后的中国经济增长的第三极。建立碳排放交易试点的举措不仅有利于活跃天津的碳排放权交易市场，而且有利于推动建立符合我国国情的节能环保标准、方法学和核查验证制度，降低核证成本，同时促进绿色融资和能效融资，提高市场流动性，以完善节能减排投融资体系。

对于重庆碳排放市场而言，重庆是国家发改委批准的全国碳排放权交易试点的七个省市之一，而且是西部唯一同时也是最后一个试点城市。试点企业可在碳排放总量控制的目标下，通过年度碳排放量申报，充分发挥市场配置资源作用，公平获得配额，实现节能降碳。重庆碳排放权交易市场在探索中不断完善配套措施和增强灵活性。首先，规范管理制度。重庆市政府、市发改委、重庆联交所相继出台相关文件，对碳排放权的配额管理、工业企业碳排放核算、交易结算、交易风险等进行详细规定，保障碳排放交易依法有序进行。其次，创新金融服务。与招商银行、建设银行、兴业银行等签订了银企合作协议，对现有交易系统进行升级，鼓励银行优先为碳排放权交易企业提供节能降碳相关融资服务，探索碳排放配额担保融资等新型金融服务。截至2014年5月末，在碳市场开市前，兴业银行重庆分行累计支持了众多绿色金融项目，累计投放融资金额76.18亿元。同时，招商银行、中国建设银行、兴业银行分别与重庆联交所集团签订了《战略合作协议》。另外，重庆还降低准入门槛，纳入重庆市配额管理范围的单位和其他企业及自然人都可申请成为交易参与人。其中，企业法人注册资本金不低于人民币100万元，合伙企业净资产不低于人民币50万元；自然人金融资产不低于10万元。这些都带动了重庆碳排放权交易市场的发展。但此后，各大行的交易出现了停滞的状态，目前还没有金融机构提供金融衍生产品。现货交易都很少，碳金融更是少之又少。在重庆，很多企业每年碳排放量很大，但相对应的碳交易量却很少，市场流动性也比较差。所以，要构建真正成熟的碳交易市场，需要现货与金融衍生品相结合以建立多层次碳交易市场。

广东积极探索碳排放总量控制与交易体系的路径。截至2015年6月底，广东省184家控排企业中，共有183家企业按时完成履约义务，仅有一家企业未按时履约。据统计，2014年度，控排企业整体履约率达99.46%，配额履约率达到99.96%。^[17]广东在碳排放权交易试点初期，首批选择电力、水泥、石化、钢铁四个行业的223家控排企业纳入碳排放权管理和交易范围。其中不乏大吨位排放的企业和正在新建固定资产的投资项目企业。

湖北的碳排放权交易市场一直保持着较为稳定的状态，交易方式主要以协议议价转让为主。湖北省产业结构特征决定被纳入交易系统的企业主要为工业能耗大户。企业的高纳入门槛为将来覆盖范围扩大以纳入更多企业留出空间，碳市场的配额总量规模和启动后期体系调整空间使湖北省在未来拥有巨大的潜在碳市场。2014到2015年以来，湖北碳市场运行平稳、流动性强，市场总成交量、总成交额、日均成交量等市场指标仅次于欧盟碳市场，位居全球第二、中国第一。从图6-1中我们可以看出，截至2015年3月31号，湖北碳市场交易总量处于遥遥领先的地位。

图6-1　全国碳排放交易总量（截至2015年3月31日）（万吨）

深圳碳排放权交易所是七个试点项目中总排放规模最小的一个。自2013年起，深圳碳排放权交易体系不但覆盖了许多大型公共建筑，还于2014年逐步将公共交通行业纳入碳排放控制。深圳碳排放权交易体系覆盖了深圳市40%的碳排放量，逐步达到了限制控排企业的排放总量的目标。深圳排放权交易所每天不断刷新的碳记录，已被视为深圳践行绿色低碳发展观的重要窗口。

从以上我国七个交易试点的交易产品及所取得的成果来看，各个试点正在努力增加交易品种的多样性，并扩大自身产业的涵盖范围，不断将不同领域的企业纳入碳减排市场上，在重工业的基础之上不断延伸扩大至第三产业上，积极拓展金融市场来带动整个产业的发展。

（四）碳排放交易试点的制度建设

目前尚无全国统一的碳排放交易市场的法律规范，各个试点地区陆续出台了一些相应的政策条例等来规范其交易市场的良好运行。

首先，北京市人大常委会发布了《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》，确立了碳排放总量控制、配额管理、碳排放权交易、碳排放报告和第三方核查等5项基本制度。北京市政府发布了《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》，北京市发展和改革委员会会同北京市有关部门制定出台了配额核定方法、核查机构管理办法、交易规则及配套细则、场外交易实施细则、公开市场操作管理办法、行政处罚自由裁量权的规定、碳排放权抵消管理办法等10多项配套政策文件，形成了较为系统完善的法规政策体系，为顺利推进试点建设和碳市场健康有序运行提供了法规政策保障。

上海市政府于2012年8月1日公布了《关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》，市政府将建立政府指导下的市场化碳排放交易机制，引导企业实现较低成本的主动减排，推动上海市碳排放强度的持续下降和节能低碳发展目标的实现。根据《上海市碳排放管理试行办法》（沪府10号令）规定，碳交易试点企业应当于每年3月31日前向我委报送上一年度碳排放报告。同时印发了《关于开展本市碳交易试点企业2014年度碳排放报告工作的通知》，明确了碳排放报告编制和报送的具体要求。同时，《上海市国民经济与社会发展第十二个五年计划纲要》《上海市节约能源条例》及2011年上海市委、市政府重点工作部署中，均对探索开展碳排放交易、碳金融市场发展等提出了明确的要求。2014年9月，上海公布了《碳排放交易机构投资者适当性制度实施办法》，明确机构投资者条件，规范其交易行为，引导投资机构积极、有效地参与到上海碳市场交易。

天津市于2013年5月21日召开了碳排放权交易试点工作推动会，宣布《天津市碳排放交易试点工作实施方案》（简称《试点方案》）已经获得市政府批准，这标志着天津市碳排放权交易进入操作实施阶段。《试点方案》明确了政府的制度建设路径，包括企业碳排放监测报告核查制度、企业碳排放总量控制和配额分配制度，建立配额登记注册、交易、市场监管等体系。

据重庆市发改委发布的《重庆市碳排放配额管理细则》，重庆市对配额实行总量控制，并发布了《重庆联合产权交易所碳排放交易细则》。此外，重庆也正在制定相应的处罚条款，即《关于碳排放管理有关事项的决定》。

广东省政府在2012年密集出台了《广东省低碳试点工作实施方案》《“十二五”控制温室气体排放工作实施方案》《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》等低碳试点工作文件。广东省将利用试点经验，为建立全国碳市场提供良好示范。

湖北省相继制定了有关可监测、可量化、可报告（MRV）工作实施细则，包括《湖北省工业企业温室气体排放监测、量化和报告指南》，《湖北省温室气体排放核查指南》《湖北省第三方核查机构管理办法》等规范性文件，以及湖北省碳排放监测计划与排放报告模板等技术支撑文件。为建设准确、公开、透明的碳排放数据提供了基础保障。

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法（征求意见稿）》管理配额章节中对排控单位的范围、义务进行了明确的规定，为营造良好的碳排放交易市场的价格体系奠定了良好的基础。