食品安全事关民生福祉、 经济发展、 社会和谐、 民族尊严和国家形象， 已成为国际社会普遍关注的重大社会问题。 新世纪以来， 我国政府坚持以人为本、 执政为民、 科学发展， 高度重视食品安全工作， 改革完善食品安全监管体制， 积极推进食品安全法制建设， 着力创新食品安全治理机制， 深入开展食品安全治理整顿， 严惩重处食品安全违法犯罪行为， 食品安全工作稳步向前推进。
食品安全问题属于国际社会普遍关注的重大课题。 早在2001年2月，世界卫生组织 （WHO） 在 《全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》 报告中就强调指出： “过去数十年， 传统的食品安全措施已被证明不能有效控制食源性疾病”， 国际社会必须 “改变某些现行的方法， 以确保适应全球食品安全出现的新挑战”。
2011年6月， 自称为世界食品安全监管领跑者的美国食品药品监管局（FDA） 在其战略报告 《通向全球产品安全和质量之路》 中特别指出：“为应对即将出现的大量根本性变化， FDA将致力于从根本上转变监管全球产品安全和质量的方式。 FDA将在未来十年从一个处于全球化世界中的国内监管机构， 转变成为一个真正意义上的全球监管机构， 为营造一个产品安全质量无国界的监管环境做好充分的准备” “全球化已从根本上改变经济和安全格局， 要求FDA对固有的工作方式做重大调整， 从而保护和提升美国人民的健康状况” “数十年来， 在产品安全标准方面， FDA始终是世界公认的领跑者。 但展望未来， FDA不能再依靠以往管理产品的手段、 行动及策略”。 2012 年， 时任美国 FDA 局长的 Margaret A.Hamburg多次表示， “如果没有一个强大的FDA， 让它拥有必要的资源来确保明智、 合理、 基于科学和前沿的监管， 人民和经济都会遭到不可估量的损失” “今天， 我们认识到， 要成功地保护美国公众健康， 就必须以全球化的方式思考、 行动和参与， 我们的关注必须超越国界” “在全球急剧变革和加速全球化的进程中， 我们必须共同努力， 通过全新的、 前所未有的甚至打破常规的方式， 为全球消费者建立起公共健康安全网”。
2012年6月， 《国务院关于加强食品安全工作的决定》 （国发 〔2012〕20号） 明确提出： “要通过不懈努力， 用3年左右的时间， 使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效， 违法犯罪行为得到有效遏制， 突出问题得到有效解决； 用5年左右的时间， 使我国食品安全监管体制机制、 食品安全法律法规和标准体系、 检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善， 生产经营者的食品安全管理水平和诚信意识普遍增强， 社会各方广泛参与的食品安全工作格局基本形成， 食品安全总体水平得到较大幅度提高。”
2013年3月， 第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案指出：当前， 人民群众对食品安全问题高度关注， 现行食品安全监督管理体制， 既有重复监管， 又有监管 “盲点”， 不利于责任落实。 为进一步提高食品药品监督管理水平， 有必要推进有关机构和职责整合， 组建国家食品药品监督管理总局， 对食品药品实行统一监督管理。 国家食品药品监督管理总局的组建， 标志着我国食品安全监管工作进入了新时期， 掀开了食品安全监管崭新的一页。
2015年4月， 第十二届全国人大常委会第十四次会议高票审议通过《食品安全法》。 《食品安全法》 的修订全面贯彻了新时期党中央、 国务院有关加强食品安全工作的新思想、 新论断、 新要求， 以法律形式固定监管体制改革成果、 完善监管制度机制， 解决当前食品安全领域存在的突出问题， 以法治方式维护食品安全， 进一步增强监管工作的科学性、 针对性和有效性， 为最严格的食品安全提供体制制度保障。 新修订的 《食品安全法》 由原有的104条， 增加到154条， 对原有70％的条文进行了实质性修改； 字数由1.5万字， 增加到3万字， 法律责任由15条增加到28条， 被称为 “史上最严的食品安全法”， 在中国食品安全法治史上具有新的 “里程碑” 意义。
食品安全问题既是重大的社会问题， 也是重大的经济问题； 既是重大的民生问题， 也是重大的政治问题。 全面加强食品安全工作， 有效提升食品安全水平， 必须审时度势， 登高望远， 以全球的视野和战略的眼光， 把食品安全问题放在经济社会发展的大格局和人类社会发展的大趋势中去思考、 去定位、 去谋划， 努力适应新时代发展和社会进步的需要， 不断开创我国食品安全工作的新局面。
一、食品安全事关国计民生
新世纪以来， 伴随着食品安全事件的多发频发和食品安全治理整顿的日趋深入， 全社会对食品安全问题的认识不断深化。 2009年 “三鹿” 婴幼儿奶粉事件后， 社会各界对食品安全问题有了更清醒、 更深刻、 更透彻的认识：食品安全问题不仅关系着社会的和谐与稳定， 而且关系着经济的发展， 关系着政府的形象， 关系着中华民族的未来， 食品安全问题已成为事关国计民生的重大问题。
（一）食品产业是事关民生福祉的健康产业
食品是维持人类生存和发展最重要的物质基础之一。 随着健康问题越来越受到国人的关注和重视， 包括食品产业在内的健康产业正在稳步快速发展。21世纪初， 美国著名经济学家保罗·皮尔泽 （Paul Zane Pilzer） 在其所著的 《财富第五波》 （The Wellness Revolution） 中将健康产业称为继IT产业之后的全球 “财富第五波” （第一波为土地革命、 第二波为工业革命、 第三波为商业革命、 第四波为网络革命、 第五波为健康革命）， 提出健康产业将成为推动全球经济增长新动力的重要论断， 并预测到2010年与健康相关的产业将为美国经济带来每年1万多亿美元的收益。 这些收益主要来自为大众提供令人更健康、 更美丽、 延缓衰老或预防疾病的产品和服务。 保罗·皮尔泽还认为中国将成为健康产业发展的领头羊。
2011年， 理实国际咨询在 《大健康产业未来十年发展机会研究报告》指出， 低成本高效率的医疗健康体系将深刻影响各国医疗产业格局； 经济全球化机遇与挑战并存； 人口老龄化、 亚健康状态与气候环境变化为大健康产业创造广阔发展空间； 科技发展为健康产业发展提供不竭动力。 作为全球最大的产业之一， 全球健康年支出总额占GWP总额的十分之一左右，是全球经济发展的新引擎。 2011年全球健康产业支出为6.97万亿美元。高收入国家医疗健康支出比例最高， 中低收入国家最低， 中低收入国家需要加强对健康产业投入。 2010年美国健康产业支出总额为2.6万亿美元，占GDP比例为17.6％， 居于全球首位。 2010年， 中国健康支出总额为2933.91亿美元， 仅为美国的十分之一， 占GDP比例仅为5.1％， 未来增长空间巨大。 2020年健康产业全球总产值将达到13.393万亿美元， 为2011年的1.9倍左右。 全球人均健康支出持续快速增长， 到2020年将达到1882.188美元。2013年全球大健康行业风险投资交易数量686起， 在各行业中排名首位； 披露交易额86亿美元， 列各行业第二， 投资者反映踊跃。 全球健康支出增长快于GWP增长， 与经济周期高度耦合， 但增长波动风险相对较小。 中低收入国家和中高收入国家的市场巨大， 健康产业发展前景良好。 中高收入和中低收入国家是带动全球健康产业增长的领头羊。 高科技化、 全球化、 高效率化、 前端化是全球健康产业的未来走向。
人类全部社会活动的根本目的是什么？ 最佳的答案基本确定为幸福。早在古希腊， 亚里士多德 （Aristotle， 公元前384—公元前322年） 就曾提出：幸福是人生的最终目的。 后来， 英国空想社会主义者、 人本管理先驱的罗伯特·欧文 （Robert Owen， 1771—1858年） 说过：人类一切努力的目的在于获得幸福。 而对于如何才能获得幸福， 不同年龄、 身份、 地位的人往往会有不同的答案， 如财富、 知识、 能力、 健康等。 如果进行统计， 也许众多人会将财富排为第一。
什么是最大的财富？ 不同的人往往有不同的见解。 古希腊的柏拉图（Plato， 公元前427—公元前347年） 深刻指出：人生的第一财富是健康，第二财富是美丽， 第三财富是财产。2200多年后， 美国思想家、 文学家、诗人拉尔夫·沃尔多·爱默生 （Ralph Waldo Emerson， 1803—1882年） 认为：健康是人生的第一大财富。 爱默生主张， 人类若想拥有财富，首先就要拥有健康。 没有了健康， 也就没有了一切。 曾于1868年和1874年两次出任英国首相的保守党领袖本杰明·迪斯雷里 （Benjamin Disraeli，1804—1881年） 几乎在同一时期提出：人类的健康的确是国家所仰仗的一切欢乐和权力的基础。
1948年12月10日通过的 《世界人权宣言》 第25条指出：人人有权享受为维持他本人及家属的健康和福利所需的生活水准， 包括食物、 衣着、 住房、 医疗和必要的社会服务； 在遭遇失业、 疾病、 残疾、 守寡、 衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时， 有权享受保障。 鉴于健康对家庭、 社会、 民族和国家的特殊重要性， 世界卫生组织早在1953年就响亮地提出 “健康是金子” 的主题口号， 号召全世界更加关注健康问题。同时， 世界卫生组织在其组织章程中提出， 健康是指一个人在生理上、 心理上和社会上的完好状态， 而不只是没有疾病或者不衰弱。
党的十八大报告强调指出， 健康是促进人的全面发展的必然要求。 维持和提高人类的健康水平， 食品是最根本、 最基础、 最重要的物质之一。随着人们生活从温饱型向小康型、 享受型的转变， 全社会对健康问题的关注程度将越来越高， 与此相适应， 对食品安全问题的关注程度也必然会越来越高。 所以说， 食品安全问题是公众最关心、 最直接、 最现实的问题。食品安全问题在一定程度上反映着政府的执政理念和社会的发展理念。 关注食品安全问题， 就是关注人类的生存和发展， 就是关注自身的健康与幸福。
（二）食品产业是事关经济发展的支柱产业
何为支柱产业， 有关方面有着不同的认识。 有的认为， 支柱产业是指在本地区经济发展相当长的一段时间内， 占有主导地位并能带动其他产业整体发展的产业， 它决定着该地区若干年的发展方向和持续发展的可能；有的认为， 支柱产业是指在一定时期内， 能够支撑国民经济与社会发展在一定的水平上增长， 或在社会经济上新台阶时期能够稳定地成为经济增长点的产业； 有的认为， 支柱产业是指在国民经济中占主导地位、 产业带动作用大、 发展前景较好、 经济支撑力度较强的产业； 有的认为， 支柱产业是指在目标期内其增加值能达当地GDP总量的5％以上的产业； 也有的认为， 支柱产业是指在国民经济中发展速度较快， 对整体经济起引导和推动作用的先导性产业； 还有的认为， 支柱产业是指那些在整个经济发展中占有相当重要的地位， 对国民生产总值的贡献、 对各产业发展的带动系数、对人民生活水平的提高等方面都起着举足轻重作用的产业。 这里不妨选择一个定量指标， 即在目标期内增加值能达到当地GDP总量的5％以上的产业为支柱产业。 将食品产业确定为支柱产业， 在工业时代和信息时代， 许多人心存疑虑， 人们往往更多想到的是汽车、 通信技术等。 那么， 食品产业能成为支柱产业， 这恐怕要从食品产业的数量、 规模、 结构、 产值和效益等方面进行分析。 从企业数量上看， 食品产业可谓 “千家万户” “千军万马”； 从产业形态上看， 它涉及第一产业中的农业、 林业、 畜牧业和渔业， 第二产业中的农副食品加工业、 食品制造业、 饮料制造业， 第三产业中的餐饮业等三个业态； 从生产经营上， 涉及种植养殖、 生产加工、 市场流通、 餐饮消费等多个环节。 在有些国家和地区， 食品产业为第一大产业。 食品产业具有链条长、 业态多、 产值高等显著特点。 作为支柱产业，食品产业的发展状况如何， 必然对国民经济运行产生重大的影响。 “三鹿”牌婴幼儿奶粉事件对我国乳制品产业的巨大影响， 充分说明食品产业状况事关国民经济运行。
（三）食品产业是事关经济活力的朝阳产业
何为朝阳产业， 有的认为是处于成长周期中开创阶段的产业， 也有的认为是有巨大市场空间和利润空间的产业。 说到朝阳产业， 人们往往想到的是电子信息类、 生物技术类、 现代医药类、 汽车类、 物流类、 新材料类、 环境能源类等产业。 不论按照哪个标准， 将食品产业归为朝阳产业，多数人都会持怀疑态度。 但如果将现代食品产业确定为朝阳产业， 恐怕很少有人持反对意见。 目前， 食品工业已成为我国国民经济中增长最快、 活力最显的支柱产业之一， 其工业总产值从2000年的0.9万亿元发展到2014年的10.89万亿元， 每年以平均20％的增长速度经历了高速发展。 以餐饮消费为例，2001—2005年， 我国餐饮消费年增长1000亿元， 2006年全社会住宿和餐饮业零售额首次突破万亿大关， 达到10345亿元。 从2007年开始， 餐饮业零售额单独统计， 当年达到12352亿元， 2008年达到15404亿元， 2009年达到17 998亿元， 2010年达到17 648亿元，2011年达到20635亿元，2012年达到23448亿元，2013年达到25392亿元，2014年达到27860亿元。 作为朝阳产业， 食品安全问题将影响着经济的持续健康发展。
二、食品领域充满风险挑战
新世纪以来， 重大食品安全事件时有发生， 2004年出现阜阳劣质奶粉事件、 广州毒酒事件， 2005年出现苏丹红事件， 2006年出现东方牌劣质奶粉事件，2008年出现 “三鹿” 牌婴幼儿奶粉事件， 2010年发生地沟油事件，2011年出现双汇瘦肉精事件， 2012年出现塑化剂事件， 2013年出现假羊肉事件， 2014年出现上海福禧事件， 等等。 如何分析这些事件产生的原因， 有的专家借用社会发展周期理论：当前我国经济社会发展已进入人均GDP从1000美元向3000美元跨越的关键阶段。 从国际经验看， 这个阶段既是加快发展的 “黄金期”， 又是社会矛盾的 “凸显期”。在此阶段， 一些国家和地区由于没能妥善处理好社会各阶层利益矛盾及经济增长方式， 导致经济社会发展长期徘徊不前， 社会矛盾加剧， 长期处于动荡不安状态。 我国食品安全正处于风险高发期和矛盾凸显期。
（一）风险形态
当今的世界是个充满风险的世界， 当代的食品行业也是个充满风险的行业。 按照不同的标准， 食品风险可以分为不同的类别。 如按照风险的成因， 食品风险可以分为天然风险和人为风险。 前者是自然形成， 如有些植物食品、 动物食品， 本身就含有毒素等； 后者则是人为形成， 即由于行为人的主观过错而形成的， 如生产销售假冒伪劣食品。 如按照风险产生的顺序， 食品风险可以分为原发性风险和后发性风险， 前者如种植养殖环节的风险， 后者如其他环节增加的风险， 如滥用食品添加剂、 使用不符合标准的包装材料增加的风险。 如按照风险的性质， 食品风险可以分为技术风险、 道德风险和制度风险：技术风险是由于科学技术的发展所带来的风险， 道德风险是由于行为人突破道德底线而产生的风险， 制度风险是由于制度不现代、 不科学、 不完备所带来的风险。 在当代社会， 新资源、 新技术、 新方法等既可能是安全的力量， 也可能是风险的因子。 制度设计不合理， 执法不到位、 不作为、 乱作为， 可以使风险进一步放大或者升级。
（二）风险成因
1. 时空压缩
当今世界正在发生着广泛而深刻的变化。 面对这种广泛而深刻的变化， 全球化和现代化研究的代表人物哈维 （David Harvey） 提出了著名的“时空压缩” （Time-space compression） 理论。 哈维认为， “现代性” 改变了时间与空间的表现形式， 进而改变了人们经历和体验时间与空间的方式。 而且， 由现代性促进的 “时空压缩” 过程， 在后现代时期已被大大加速， 迈向 “时空压缩” 的强化阶段， 其影响波及社会、 经济、 文化、 政治生活的方方面面。 按照该理论分析当代中国， 有专家指出：与欧洲等发达国家用了几百年的时间实现了从传统社会转变为现代社会进而进入后现代社会不同， 我国在30年的发展时间里， 既有从传统社会转变为现代社会的问题， 又有从农业社会转变为工业社会的问题， 还有从计划经济转变为市场经济的问题， 更有从封闭社会走向开放世界的问题。 有学者认为， 改革开放的中国就面对着传统性、 现代性与后现代性的前所未有的大汇聚、大冲撞、 大融合。 从理论上讲， 传统性、 现代性和后现代性这三个不同时代的东西集中压缩到了一个时空之中， 既有可能实现相互协调、 相互包含、 择优综合的目标， 也有可能存在相互冲突、 相互排斥、 相互否定的关系， 这就是所谓的中国社会高度 “时空压缩” 的双重效应。 当代的中国已经进入了工业化、 信息化、 城镇化、 市场化和国际化深入发展的新时期。中国社会发生的这种广泛而深刻的变革， 使在发达国家分阶段出现、 分阶段解决的多种矛盾和风险在我国集中爆发， 需要我们同时有效应对。 在机遇前所未有的同时， 挑战也前所未有， 这就是社会主义初级阶段无法回避的最大现实， 只有更加自觉地走科学发展道路， 才能实现可持续发展。
具体到食品安全问题上， 应该看到我国食品产业发展正处于如前所述的发展黄金期和风险高发期。 近年来， 食品安全问题仍然比较突出， 食品安全事故时有发生， 人民群众对食品安全缺乏安全感。 2007年12月26日， 时任国务院法制办主任曹康泰受国务院委托， 在第十届全国人大常委会第31次会议上有关 《食品安全法 （草案） 》 分析了产生这些问题的主要原因， 主要是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善， 具体表现为以下五个方面。 第一， 食品标准不完善、 不统一， 标准中一些指标不科学， 对有关食品安全性评价的科学性有待进一步提高。 第二， 规范、 引导食品生产经营者重质量、 重安全， 还缺乏较为有效的制度和机制。 食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、 不严格， 对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。 第三， 食品检验机构不够规范， 责任不够明确。 食品检验方法、 规程不统一， 检验结果不够公正，重复检验还时有发生。 第四， 食品安全信息公布不规范、 不统一， 导致消费者无所适从， 甚至造成消费者不必要的恐慌。 第五， 有的监管部门监管不到位， 执法不严格， 部门间存在职责交叉、 权责不明的现象。 这五个方面， 可以概括为 “八不”， 即不明确、 不完善、 不统一、 不科学、 不规范、不严格、 不到位、 不公正 （有的存在程度和范围的限制）。 这 “八不” 现象， 听起来令人震惊， 但绝不是危言耸听， 它在一定程度上反映出那个时期我国食品产业和食品安全监管的阶段性特征。 时空压缩理论表明， 随着食品产业的跨越式发展， 食品安全风险也必将集中爆发出来。
2. 时空延伸
横看成岭侧成峰。 在有学者对现代化发展提出 “时空压缩” 理论时，也有学者提出 “时空延伸” 理论。 这位学者就是1938出生的英国著名社会理论家和社会学家、 伦敦经济政治学院前院长、 剑桥大学教授、 中国社科院名誉院士安东尼·吉登斯 （Anthony Giddens）。 吉登斯在 《失控的世界》 中指出， 风险是全球化时代的显著特征。 随着科学技术的发展， 时间与空间不断地向前延伸， 我们可以认知和控制的世界越来越大， 太空望远镜使人类看得更高， 航天飞机与宇宙飞船使人类走得更远。 然而， 随着我们足迹的不断向外延伸， 我们对其掌控的能力却似乎感觉是越来越弱。 而且， 随着事物运行空间的扩大， 风险因素不仅没有减少， 而且还在不断地增加， 而且除了自然风险外， 我们还承受着许多人类创造出来的新风险。
随着经济全球化和贸易自由化的发展， 现在一国生产的食品很容易迅速销往其他国家。 与此相伴随， 食品安全风险也随着食品不断跨越国境，成为全人类共同面临的挑战。20世纪90年代在欧洲出现的疯牛病和二英事件， 就因其迅速传播， 使经济社会发展遭受了重创。 食品安全问题的严重性、 复杂性、 广泛性和急迫性已引起国际社会的高度重视， 2000年5月， 第53届世界卫生大会通过 《关于食品安全的WHA53.15号决议》。该决议指出：与食品中致病微生物、 生物毒素和化学污染物有关的食源性疾病对世界上数百万人民的健康造成严重的威胁； 食源性疾病显著地影响人民的健康和幸福， 并对个人、 家庭、 社区、 工商企业和国家造成经济损失后果等， 世界卫生组织敦促会员国采取11项共同行动， 共同应对全球食品安全问题。 时空延伸理论表明， 食品生产经营呈现大生产、 大流通的特点， 食品安全风险遍及全球。
三、食品安全事关社会进步
把安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略， 这是我国对科学发展观认识的深化。 全面提高食品安全水平， 需要全方位、 多领域、 深层次地把握食品安全问题。
（一）国家责任与政府治理
食品安全是公众最关心、 最直接、 最现实的问题， 已经成为各国经济安全、 国家安全的重要部分， 成为衡量政府执政为民、 考验政府执政能力的重要内容。 在全球化和信息化时代， 政府在食品安全保障方面承担着义不容辞的责任。 在食品安全这一被全球放大的社会问题上， 政府在全社会的期盼中承担着沉重的压力。 目前， 如何使政府食品安全保障能力的提升速度， 最大限度地逼近消费者对食品安全的渴望程度， 始终是各国政府面临的重大课题。 在此方面， 发展中国家承担着比发达国家更大的压力。
2003年， 联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版的 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 （以下简称 《指南》 ）， 阐述了政府治理食品安全问题的基本原则、 基本策略和基本措施。 该 《指南》分析了各国面临的重要的食品问题， 如食品质量与消费者保护、 全球性食品安全问题， 提出了国家食品控制体系的要素； 强化国家食品控制体系，如明确食品控制原则、 制定食品安全控制战略、 强化国家食品控制体系的组织结构、 筹集国家食品控制体系的资金； 同时， 《指南》 分析了发展中国家面临的特殊问题， 如食品体系、 食品加工企业、 街头食品、 食品控制的基础设施和资源、 技术援助等。
2004年联合国粮农组织和世界卫生组织联合发布的 《加强官方食品安全监控机构》 进一步阐述了官方食品监控机构现有组织结构的不同类型， 并探讨了改进官方食品监控机构管理和效率的途径。 该文件包括国家食品控制体系的要素、 国家食品监控体系的组织结构、 食品安全监控机构的管理、 发展中国家的特殊问题等， 对各国食品安全保障工作具有重要的指导意义。
事实上， 因政治、 经济、 文化、 历史等原因， 各国政府在食品安全治理方面所承担的责任并不完全相同。 在食品安全问题上， 政府治理的主要内容是：倡导科学理念， 确定发展战略， 完善保障规则， 健全保障体系，整合监管资源， 加强基础投入， 强化运行监管， 优化社会环境等， 从而全面提高食品安全保障水平。 我国 《食品安全法》 在第一章 “总则” 中明确规定了中央政府和地方政府的食品安全监管责任。
近年来， 为进一步提高食品安全治理水平， 许多国家对传统的食品安全治理模式进行改革。 改革大体上是按照一个方向采取两种方式进行的。“一个方向”， 就是全面提高监管效能， “两种方式” 就是将过去分散的监管予以适当的统一或者以适当的协调。 随着全程治理时代的到来， 各监管部门逐步意识到， 食品安全治理不仅要强调专业分工、 实现专业治理， 更要强调专业协作、 实现社会治理， 从而共筑食品安全保障体系。
为了强化协作的广度与深度， 有些国家建立起综合协调机构， 以超脱的平台实现了事业的超越。 但许多国家并没有将改革的步伐停滞在 “协调” 这一量的积累上， 而是在积极推进 “统一” 这一质的飞跃。 当然，在统一的内涵与层次上， 各国推进的速度、 深度和力度有所不同， 有的是监管机关的统一， 有的是监管要素或者监管方式的统一。 一般说来， 监管机关的统一往往涉及多方利益的调整和诸多制度的改革， 所面临的困难、承受的压力、 展示的魄力和带来的效果往往更大些。 而监管要素或者监管方式的统一， 则因所涉及的事项相对集中和简单而更容易被采纳。
目前， 这种统一方式主要表现在以下三个层面：一是决策层面的统一， 包括政策、 法律、 标准和规划等的统一； 二是执行层面的统一， 在由多部门决策时由一个部门综合执行； 三是监督层面的统一， 无论是哪个层面的统一， 都是避免多头监管、 重复监管以提高监管效能。 实践证明， 对跨越环节、 跨越部门的管理或者服务要素， 如政策、 法律、 标准、 计划、监测、 信息、 检测等予以统一规范， 是市场经济社会中确保分段治理实现最佳效果的最优手段。
（二）市场经济与企业治理
《食品安全法》 第3条规定， 食品生产经营者应当依照法律、 法规和食品安全标准从事生产经营活动， 对社会和公众负责， 保证食品安全， 接受社会监督， 承担社会责任。 在社会主义市场经济条件下， 企业是独立的食品生产者和经营者。 食品生产与经营的最终目的在于满足消费， 而食品消费的基本前提就是食品安全。 所以， 生产经营安全的食品是食品企业对社会的根本责任， 是食品企业得以存续的基本条件。 食品企业的安全意识、 安全条件以及安全状况如何， 直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。 如果企业忽视甚至无视食品安全， 那么， 即便再完善的政府外部监管也难以取得理想的效果。 联合国粮农组织和世界卫生组织的有关报告指出， 将食品安全的主要责任赋予食品的生产者和经营者， 是最直接、 最及时、 最经济、 最有效的治理战略。 我国食品安全治理的实践也反复证明，只有企业真正承担起食品安全的首要责任， 食品安全保障才有了坚实的基础。 食品产业属于良心产业、 圣洁产业， 企业家的身上应当流淌着道德的鲜血。 绝不允许任何企业以损害人民群众生命健康来换取企业发展和经济增长。
随着科学技术的发展， 从农田到餐桌的食品生产经营活动日趋复杂，只有食品企业才能对其生产经营活动了如指掌， 才能采取更加有效的措施应对食品安全风险。 所以， 强化食品安全保障， 基础而首要的任务是强化企业的责任。 我国 《食品安全法》 第4章 “食品生产经营” 明确了食品生产经营者的义务。 如从事食品生产、 食品经营、 餐饮服务， 应当依法取得食品生产许可、 食品流通许可、 餐饮服务许可； 食品生产经营企业应当建立健全食品安全管理制度； 食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度； 食品生产者采购应当执行查验检验制度； 食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度； 食品经营企业应当建立进货查验记录制度；食品生产者应当严格执行食品添加剂生产许可制度； 食品经营者应当严格执行食品标签制度； 食品生产经营者应当严格执行食品召回制度等。
必须承认的事实是， 在市场经济条件下， 企业所追求的目标与消费者所期待的目标往往存在着一定的差异。 如何建立起有效的企业治理机制，是各国政府需要共同面对的重大课题。 国家应当采取有效措施推动食品企业落实食品安全第一责任。 国家应当鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准， 鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求， 实施危害分析与关键控制点体系， 提高食品安全管理水平， 鼓励食品规模化生产和连锁经营、 配送。 国家要支持食品企业加强诚信建设。2010年6月11日， 在第二届 （2010） 中国食品安全高层论坛上， 128家食品企业联合发布诚信宣言： “履行社会责任， 促进社会和谐； 铭记荣辱义利， 维护人民福祉； 遵守法律法规， 倡导职业道德； 制造安全食品， 坚持诚信经营； 健全质量体系， 执行全程控制； 接受社会监督， 提高服务水平； 促进国际交流， 共享文明成果； 珍惜自然资源， 实现持续发展”。 上述宣言充分展示了食品企业承担食品安全责任的决心和信心。 通过最严格的安全标准、 最严格的管理体系、 最严格的监督检查、 最严格的责任追究， 来促进食品企业不断改进和强化食品安全管理， 努力提高食品安全治理水平。
（三）和谐社会与社会治理
党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的重要目标。 社会主义和谐社会是不断追求并努力实现民主法治、 公平正义、 诚信友爱、 充满活力、 安定有序、 人与自然和谐相处的社会。 和谐社会应当是以人为本、 和睦相处、 协调发展的社会。 食品安全在社会主义和谐社会的构建中发挥着极其重要的作用， 而社会主义和谐社会的构建也对食品安全保障提出了更高的要求。
人的生存需要、 健康需要、 安全需要是人的 “第一需要”。 作为人类社会生存和发展的物质基础， 食品安全直接关系到广大人民群众 “第一需要” 的满足程度， 而 “第一需要” 的满足程度直接关系着社会和谐的程度。 无论是国家发展、 社会进步， 还是人民幸福， 都迫切需要全力解决食品安全问题。 食品安全是社会主义和谐社会的基础。 广大人民群众对食品安全满意不满意， 是检验我国食品安全监管工作成败的重要试金石。
构建社会主义和谐社会， 必须解决好食品安全保障的纵向和谐问题。改革开放以来， 随着经济和社会事业的不断进步， 食品生产经营和消费格局发生了深刻变化， 生产经营主体多元化， 消费需求多层次， 产量持续增加， 质量逐步提高， 食品供给由长期以来的总体短缺、 品种单调转变为数量充足和品种多样化， 广大人民群众的生活已经实现了从过去的 “温饱”到今日的 “小康” 的转变。 伴随着这种转变， 全社会对食品安全的需求已经实现了从过去的 “将就” 到今日 “讲究” 的转变。 在这个转变的过程中， 全社会的食品安全视野在不断拓展， 食品安全意识在不断提升， 食品安全文化在不断丰富， 目前， 全社会对食品安全的需求有了很大的提高。然而， 作为发展中国家， 在今后可预见的一定期限内， 我国的食品安全问题仍将是广大人民群众最为关注的重大民生问题， 必须下大力气解决。(www.xing528.com)
构建社会主义和谐社会， 必须解决好食品安全保障的横向和谐问题。进入新世纪以来， 国务院坚持 “以人为本、 执政为民” 的科学理念和“标本兼治、 着力治本” 的工作方针， 按照 “全国统一领导、 地方政府负责、 部门指导协调、 各方联合行动、 社会广泛参与” 的工作格局， 围绕重点品种、 重点环节、 重点领域、 重点对象等， 在全国范围内部署了食品放心工程和食品安全整顿。 经过多年的连续整治， 我国食品安全形势逐步好转。 但是， 我们必须保持清醒的头脑， 目前只是取得了阶段性成果， 全面提高食品安全保障水平还必须付出更大的努力。 适应新时期社会主义和谐社会的建设， 必须着力解决好广大农村农民的食品安全保障问题。 种植养殖是食品生产经营的源头， 广大农村是食品流通消费的重要市场。 全面提高我国食品安全保障水平、 全面建设和谐小康社会， 最基础、 最艰巨、 最繁重的任务在广大农村。 没有广大农村的食品安全， 就没有全社会的食品安全。 只有广大农民的食品安全得到了有效的保障， 社会主义和谐社会才有了坚实的基础， 社会主义新农村才有了扎实的进步， 食品安全整治才有了全面的成功。
构建社会主义和谐社会， 必须解决好食品安全保障的社会监督机制问题。 保障食品安全是全社会的共同责任。 只有人人关心食品安全、 人人参与食品安全、 人人保障食品安全， 食品安全才能不断取得进步。 在食品安全治理结构中， 社会治理是最全面、 最广泛、 最彻底、 最有效的治理。 这种治理在强调政府、 企业、 行业治理的同时， 更加关注消费者、 行业协会、 中介机构和新闻媒体等力量的参与。 强化食品安全的社会治理， 要强化社会治理的理念， 更要强化社会治理的机制， 如建立食品安全有奖举报制度、 食品安全集团诉讼制度等。
（四）创新国家与科学治理
在复杂多变的国际局势下， 党中央审时度势， 在十六届五中全会上提出了建设 “创新型国家” 的历史重任。 党的十七大报告强调， 发展中国特色社会主义必须深入贯彻落实科学发展观， 把提高自主创新能力、 建设创新型国家作为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键。 建设创新型国家需要提出新理论、 制定新政策、 建立新制度、 组建新组织、 构成新机制、 发明新技术、 采用新方法、 创造新文化等。 从食品安全治理的角度来看， 今天我们正处在告别过去、 迎接未来的新的历史时期。 传统的食品安全理念、 体制、 法制、 机制、 方式等已不能完全适应新时代发展的需要，必须按照科学发展观的要求， 形成体现时代性、 把握规律性、 富于创造性的新理念、 新体制、 新制度、 新机制、 新方式。
要树立食品安全治理新理念。 认真总结食品安全监管的历史经验教训， 按照 “以人为本、 执法为民、 科学监管、 安全至上、 协调发展” 的要求， 重新审视食品安全监管工作， 坚持食品安全的全程治理、 风险治理、社会治理、 责任治理和效能治理。 要完善食品安全治理新体制。 我国食品安全监管体制的改革目标是逐步建立统一、 高效、 权威、 便民的食品安全监管体制。 在食品安全监管初步实现了从 “双轨” 到 “单轨”、 从 “小综” 到 “大综” 的转变后， 要继续探索食品安全监管体制改革； 要建立食品安全治理新制度。 为了适应食品安全产业发展、 食品安全风险变化、食品安全国际保障等需要， 要建立健全从农田到餐桌全过程的食品安全治理制度， 进一步提升食品安全保障能力和水平； 要建立食品安全治理新机制。 建立健全动力与压力、 自律与他律、 激励与约束、 褒奖与惩罚相结合的工作机制， 使政府、 企业、 社会共同关注食品安全、 参与食品安全、 保障食品安全； 要建立食品安全治理新方法。 同时还要充分利用食品安全监测技术、 检测技术、 评估技术、 评价技术、 预警技术、 追溯技术等， 以提高食品生产和管理水平， 预防和减少食品风险。
（五）全球经济与国际治理
当人类社会跨入21世纪的时候， 我国已经进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。 国际局势正在发生着深刻的变化， 科学技术的不断进步、 国际分工的深入发展、 世界市场的日益扩大，推动着经济全球化和贸易自由化的趋势在曲折中发展。
随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 各种化学的和生物的污染在全球范围内以超乎寻常的广度和深度进行扩散着。 食品安全问题已跨越国界， 成为人类社会共同面临的重大课题， 需要各国政府以及国际社会通力合作， 共同应对挑战。
2000年5月， 世界卫生组织召开了第53届世界卫生大会， 会议通过了 《关于食品安全的WHA53.15号决议》。 会议号召世界卫生组织及其成员国将食品安全确认为公共健康的基本元素， 建立可持续的综合食品安全系统， 从而减少整个食品链的健康风险。 这次大会深切关注到与食品中致病微生物、 生物毒素和化学污染物有关的食源性疾病对世界上数百万人民的健康造成的严重威胁， 认识到食源性疾病显著地影响着人民的健康和幸福， 并对个人、 家庭、 社区、 工商企业和国家造成经济损失后果， 敦促成员国共同采取十一项行动来努力提高食品安全保障水平。 决议还促请总干事制定食品安全全球战略， 用于在国家和区域内以及在国家间和区域间监测食源性疾病并有效地收集和交流信息。
2001年2月， 世界卫生组织在日内瓦组织召开了食品安全战略规划会议， 拟订了 《世界卫生组织全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》 （以下简称 《战略》 ）， 该 《战略》 分析了国际社会在食品安全方面所面临的挑战， 提出了世界卫生组织全球食品安全战略的主要目标， 是降低食源性疾病对健康及社会的影响。 为此， 《战略》 提出了加强食源性致病菌监测体系、 改进危险性评价方法等七项具体措施及行动方案。2002年世界卫生组织正式通过了 《世界卫生组织全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》。
2003年， 联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 （以下简称 《指南》 ）， 该《指南》 指出：在全球范围内， 食源性疾病的发病率日趋上升， 食品安全和质量要求不断出现的争端严重阻碍了国际食品贸易的发展。 全球食品贸易的崭新环境促使进口国和出口国均要履行重要的义务， 以加强各自的食品安全保障体系。
2009年11月12日， 世界卫生组织执行委员会召开第126届会议， 秘书处起草了食品安全报告。 该报告分为情况概述、 行动机会、 途径和方法、 执行委员会的行动。 该报告指出：食品安全问题是全球性问题， 解决办法也必须着眼于全球。 社会各部门都必须参与进来， 因为食品安全问题可能产生于食品生产链中的任何一个环节， 包括环境、 动物饲养、 农场、生产与零售、 制备以及消费者厨房。 保障食品安全的一个先决条件是， 国际和国家所有相关伙伴之间必须开展高效协作， 并且必须有系统地在食品系统以及营养政策和干预措施中高度重视食品安全问题。 该报告确定了相关的6个方面的途径和方法。
2010年5月20日， 世界卫生组织第63届世界卫生大会审议了 《推进食品安全行动》， 大会确认食源性疾病继续构成对世界千百万人尤其是发展中国家营养状况不良者健康的严重威胁， 考虑到食品安全、 营养和食品保障之间不可分割的联系， 承担食品安全在消除饥饿和营养不良尤其是在低收入和食品短缺国家的工具性作用， 认识到关于全球性食品安全管理的国际协定、 采用科学原理寻求对策、 切实交流监测数据以及实践经验的重要性等因素， 大会敦促各会员国以及区域经济一体化组织采取包括在会员国内部及之间促进人类健康、 兽医和食品相关学科之间的对话和协作， 侧重于作出一致努力， 减少整个食品生产链中的食源性风险， 包括考虑人畜共患风险等9项措施， 以提高食品安全管理水平。
获得安全食品和适当营养的饮食是每个人的权利。 食品安全监管是一项重要的公共健康职能， 旨在保护消费者免受食物中生物、 化学和物理危害所引起的健康风险以及其他与食品相关的条件所造成的健康风险。 当前， 食品安全问题已经成为国际社会关注的重大社会问题。 各国政府应当共同携手， 共担责任， 强化食品安全国际合作战略， 共同促进食品安全水平的提高。
四、食品安全保障任务艰巨
如果说， 从产业特征的角度研究食品安全问题， 思考的是食品安全问题的轻与重， 那么， 从安全风险的角度研究食品安全问题， 思考的则是食品安全问题的近与远， 那么， 从概念变化的角度研究食品安全问题， 思考的则是食品安全责任的小与大。
（一）保障范围
从重视食品卫生到重视食品安全， 保障的范围是扩大还是缩小呢？ 安徽阜阳劣质奶粉事件发生后， 2004年9月国务院出台了 《关于进一步加强食品安全工作的决定》 （国发 〔2004〕 23号）， 国务院法制办开始组织修订 《食品卫生法》。 最初， 是修订 《食品卫生法》， 还是制定 《食品安全法》， 专家、 学者间存在不同的认识， 国际上也有不同的立法案例， 如韩国多次修改 《食品卫生法》， 而日本在保持 《食品卫生法》 的同时， 制定了 《食品安全基本法》， 有的国家则制定 《食品质量与安全法》。 是继续沿用 《食品卫生法》， 还是将其修改为 《食品安全法》， 抑或制定 《食品安全质量法》 或者 《食品法》， 这是一个重大的立法选择。 而确定立法路径则需要科学回答出食品卫生与食品安全之间的关系问题。
许多专家、 学者力图解答这一基础性问题。 最常用的方法就是内涵外延法， 即通过明确事物的内涵与外延来确定事物的概念。 从哲学的角度来看， 人类在认识过程中， 从感性认识上升到理性认识， 把所感知的事物的本质特点抽象出来并加以概括形成概念。 所以说， 概念是通过使用抽象化的方式从一群事物中提取出来的反映其共同特性的思维单位， 或者说， 概念是对特征的独特组合而形成的知识单元。 然而， 任何概念往往是对事物一般形态的反映。 由于事物具有众多的属性， 传统的 “属加种差” 的定义方式往往隐藏着恣意的危险。 古罗马有句谚语：在市民法中， 一切定义都是危险的。 从定义与语源的关系来看， 定义往往从语源演绎而来。 黑格尔在 《法哲学原理》 中指出：定义大多从语源演绎而来， 特别是从特殊事件中抽象出来， 所以是以人们的感情和观念为基础的。 于是定义的正确与否就看它是否与现存各种观念相符合而定。 另外， 从 “体” 与 “用” 的关系来看， 鉴于一 “体” 可以多 “用”， 哈佛大学的莫里斯教授曾指出， 定义的目的并不在于定义本身， 而在于定义所服务的目的。 所以说， 内涵外延的定义方法属于传统、 经典的定义方法， 这一定义方法在许多领域屡试不爽。 然而， 在食品领域， 这种方法就不那么灵验了。
那么， 该如何定义食品安全、 食品卫生呢？ 食品卫生是国际社会使用较早的概念。1984年世界卫生组织在 《食品安全在卫生和发展中的作用》中将 “食品卫生” 定义为： “生产、 加工、 储存、 分配和制作食品过程中确保食品安全可靠， 有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施。”1996年世界卫生组织在 《加强国家级食品安全性计划》 中将 “食品卫生”定义为 “为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。2003年联合国粮农组织和世界卫生组织在 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 中指出： “食品卫生， 是指在食品链所有环节上所采取的确保食品安全和宜食用性的必要条件和措施。”在我国，1994年发布的 《食品工业基本术语》 （GB／T15091—1994） 指出：食品卫生， 是为防止食品在生产、 收获、 加工、 运输、 贮藏、 销售等各个环节被有害物质 （包括物理、 化学、 微生物等方面） 污染， 使食品有益于人体健康、 质地良好所采取的各项措施。
应当说， 对于食品卫生属于综合概念还是要素概念， 长期以来存在着不同的认识。 一般认为， “卫生” 为动名词时 “卫” 指 “护卫、 保卫”，“生” 指 “生命”。 “卫生” 即 “护卫人的生命”。 “卫生” 做名词时， 其意义转变为 “护卫生命” 的行为， 或者 “护卫生命所采取的一切措施”，包括预防和治疗疾病、 维护和增进健康所采取的一切措施。 “卫生” 作形容词时， 意思是 “干净” “清洁”， 而这仅仅是维护健康的措施之一。 目前， 在我国， 许多人将 “食品卫生” 的概念粗浅地、 局限地理解为食品及其生产经营场所环境洁净的程度和状态。 事实上， 近代乃至现代 “卫生”源于我国传统文化中的 “卫生”， 大体属于目前的 “健康” 含义。 从这个意义上讲， “食品卫生” 属于综合概念。
在国际上， 食品安全是一个不断发展的概念。 早期对 “食品安全” 的认识侧重于数量安全。1974年， 联合国粮农组织在 “世界粮食会议” 上，将 “食品安全” 定义为：所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物。1983年， 联合国粮农组织总干事将食品安全的最终目标解释为：确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起其所需要的基本食品。 20世纪80年代， 国际社会对 “食品安全” 的研究逐步由国家行动、 政府行为转向市场行为、 社会行为， 1984年世界卫生组织在 《食品安全在卫生和发展中的作用》 中把 “食品安全” 与 “食品卫生” 作为同义语， 定义为：“生产、 加工、 储存、 分配和制作食品过程中确保食品安全可靠， 有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。 1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》 中， 对 “食品安全” 与 “食品卫生”这两个概念进行了区分， “食品安全” 被解释为 “对食品按其原定用途进行制作、 食用时不会使消费者受到伤害的一种担保”， “食品卫生” 则指“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。
在我国，2005年6月， 国务院办公厅印发的 《国家重大食品安全事故应急预案》 第7.1条规定：食品安全， 是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、 有害物质或不安全因素， 不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病， 不能产生危及消费者及其后代健康的隐患。2006年3月， 国家质量监督检验检疫总局、 国家标准化管理委员会发布的GB／T22000—2006／ISO22000：2005 《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》 规定：食品安全， 是食品在按照预期用途进行制备、 食用时， 不会对消费者造成伤害的概念。 2009年2月28日， 第十一届全国人大常委会第七次会议通过的 《中华人民共和国食品安全法》 第99条规定：食品安全， 指食品无毒、 无害， 符合应当有的营养要求， 对人体健康不造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。
仔细分析这些定义， 我们会得出这样的结论：在食品卫生和食品安全均涉及生产与经营、 过程与结果、 显性与隐性、 现实与未来时， 食品卫生和食品安全之间的差异已难以泾渭分明了。 目前， 涉及食品方面的安全或者与食品安全方面相关的安全主要有四个层面：一是数量安全， 二是质量安全， 三是生态安全， 四是习俗安全。
《食品安全法》 第99条规定的食品安全， 指食品无毒、 无害， 符合应当有的营养要求， 对人体健康不造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。 该定义强调的是结果安全， 具体包括以下三层的内容：一是食品无毒、 无害； 二是符合应当有的营养要求； 三是对人体健康不造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。 在这里， 有必要对食品安全进行深入的分析。
一是数量安全与质量安全。 数量安全是指食品的数量供给安全。 早期的食品安全问题主要是指食品的数量供给问题， 即应当有足够的粮食保障消费。因此食品的数量安全，往往也称为粮食安全。质量安全是指食品的质量方面的安全，即食品消费不得给消费者的生命健康带来任何负面的损害。
二是自然安全与法律安全。 食品安全问题既涉及自然安全， 也涉及法律安全。 自然安全， 也称事实安全， 是指食品被消费后对人体健康没有造成任何事实上的急性、 亚急性或者慢性危害。 任何食品都应当达到确保消费者食用安全的基本要求。 法律安全， 是指食品在依照法律和标准规定的条件下保障被消费后不对人体健康造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。用非食品原料生产的食品、 超过保质期的食品、 下架的食品、 回收的食品等， 即使其被消费后没有造成事实上的损害， 这样的食品也属于法律上不安全的食品， 不得用于生产经营。
三是绝对安全与相对安全。 食品安全是个相对的概念。 食品安全问题不仅与经济发展、 科技进步有关， 而且与环境保护、 社会管理相联， 需要科学理性看待。 应当清醒地看到， 社会公众对食品安全的要求是绝对的，但食品安全保障则是相对的， 因为食品安全始终受到科学发展和认知能力等诸多条件的制约。 在任何国家、 任何阶段， 食品都不是零风险。 今日被判定为安全的食品， 未来却未必安全。 然而， 也必须乐观地看到， 现代科学技术的发展和管理经验的积累， 为食品安全从相对安全向绝对安全迈进提供了重要条件。 同时， 也正是这种 “逐渐接近而又永远留在彼岸目标”的距离的存在， 追求超越才成为食品安全监管工作追求的永恒目标。
四是宏观安全与微观安全。 食品安全是个变动的概念。 从社会治理的角度来看， 食品安全是个大概念， 包容、 统揽了食品卫生、 食品质量、 食品营养等概念。 如食品安全专项整治， 既包括食品卫生问题， 也包括食品质量问题， 还包括食品营养问题。 而 《食品安全法》 所确定的食品安全则属于微观概念， 严格说来， 其并不包括不属于食品安全部分的质量问题。食品安全是否包括食品营养， 《食品安全法》 规定并不一致。 在有的条文中， 食品安全包括食品营养， 而在有关条文中， 食品安全与食品营养并列表述， 如食品安全标准包括 “对与食品安全、 营养有关的标签、 标识、 说明书的要求” 等。
五是独立安全与附属安全。 食品安全是个独立的概念。 长期以来， 食品卫生是 “大卫生” 项下的属概念， 相应的监管基本属于对场所、 环境层次上的监管。 现在食品安全已从 “大卫生” 概念中分离出来， 融入健康产品的 “大安全” 监管中。 这种变革， 正如法学从哲学中分离出来一样， 是社会发展与时代进步的表现。 食品安全孕育于食品卫生、 成长于食品卫生。 食品安全治理与食品卫生治理在治理理念、 治理模式和治理方式等方面存在一定的差别。
六是静态安全与动态安全。 食品安全是个发展的概念。 随着社会的发展， 食品安全的概念将与时俱进， 并引领食品产业和食品监管的不断升级。 如在食品安全保障中， 防止微生物污染是最基本的任务， 但并不是最突出的问题 （除特殊微生物污染外）， 在早期的畜禽屠宰中， 微生物污染普遍没有得到重视。 而在其他突出问题解决后， 目前许多国家已将解决微生物污染的问题摆上了重要日程。
七是传统安全与现代安全。 食品安全是个动态的概念。 当今的食品安全问题， 有的属于传统安全问题， 如微生物危害、 化学性危害和生物性危害， 有的属于现代安全问题， 如转基因食品安全。 此外， 还有食品反恐等特殊问题。 食品风险与食品安全可谓魔高一尺、 道高一丈， 在对立统一中前进。 在努力解决传统食品安全问题的同时， 必须密切关注并有效解决新型食品安全问题。
八是显性安全与隐性安全。 食品安全既涉及显性安全， 如食品中毒问题， 也涉及隐性安全， 如转基因食品安全。 经济学家根据产品信息的对称程度， 将产品分为搜寻品、 经验品和信任品， 食品可能是搜寻品， 也可能是经验品， 但更多是信任品。 因此， 食品安全既涉及显性安全， 也涉及隐性安全。
九是个体安全与公共安全。 有毒有害食品或者不符合食品安全标准的食品往往首先损害的是消费者个人的身体健康和生命安全， 同时， 由于食品安全问题往往燃点低、 触点多， 容易引发社会问题， 因此食品安全问题也属于公共安全。 此外， 食品安全问题还有可能涉及国家安全、 人类安全。
十是事实安全与感受安全。 食品安全既可以表现为客观方面的事实安全， 食品安全指数可以在一定程度上反映出一个国家或者地区的食品安全， 也可以表现为公众对食品安全的感受状况， 公众满意度即为广大消费者对食品安全状况的评价指标。
那么， 是否有其他路径可以选择呢？ 有位哲学家曾经说过， 事物概念的变迁， 往往揭示着社会变革中 “趋好向善” 的探索努力， 确立一种刻骨铭心的价值目标。 一个新概念的出现， 并不是一个事物内涵与外延的简单调整， 一个新概念的出现， 往往标志着新时代的到来。 安东尼·吉登斯也曾指出： “新概念在这里的出现标志着新的社会力量的出现。” 事实上， 用社会理念的变革来阐释事物发展的变化， 或者从事物发展的变化中揭示社会理念的变革， 是一种更深刻、 更智慧、 更有效的选择。 从食品卫生到食品安全， 并不是食品内涵外延的简单调整， 而是食品安全治理理念、 治理机制、 治理模式等的重大变革， 它标志着食品安全治理新时代的到来。
适应全程治理时代的到来， 食品安全比食品卫生涵盖的范围更宽。 食品生产经营包括种植、 养殖、 生产、 加工、 贮存、 运输、 销售、 消费等诸多环节。 传统的食品保障体系基本上是将治理的重点锁定在生产加工环节。 当时存在的科学迷信认为， 现代科学技术可以解决众多的食品安全问题。 然而， 各种食源性疾病的持续爆发表明， 食品生产经营的任何环节存在缺陷， 都可能导致整个食品安全保障体系的最终崩溃。 为此， 国际社会逐步探索出了保障食品安全的新方法， 即食物链控制法， 或者说， 产品生命周期法， 要求食品安全治理竭尽所能地向 “两端” 延伸， 最前端要延伸到农产品的种植养殖环节， 甚至农业投入品的生产和使用环节， 最末端要延伸到食品的储藏、 制作等消费环节。 随着这种延伸进入种植环节， 食品卫生只能让位于食品安全， 食品安全比食品卫生涵盖的范围更宽。
适应政府治理时代的到来， 食品安全比食品卫生的地位更高。 随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 消费者从未如此高度关注食品生产、加工及销售情况， 日趋要求其政府应对食品安全和消费者保护承担更多的责任。 今天的食品安全已经成为个人安全、 公共安全、 国家安全和人类安全的重要组成部分， 成为衡量各国政府执政为民、 考验政府执政能力的重要内容。 食品安全不仅关系到经济发展、 国际贸易， 同时也关系到公共安全、 国家安全和人类安全。 全球已将食品安全融入公共安全、 国家安全乃至人类安全之中， 突显了食品安全的重要地位。 食品安全比食品卫生的地位更高。
适应风险治理时代的到来， 食品安全比食品卫生蕴涵的价值更深。 食品安全治理的目标和任务就是预防、 控制和减少食品风险， 保障广大人民群众身体健康和生命安全。 食品生产经营中， 安全与风险始终对立统一，此消彼长。 食品安全工作的核心内容就是风险治理。 应对风险就是保障安全， 保障安全就需应对风险。 全球食品贸易的崭新环境促使进口国和出口国均要履行重要的义务， 以加强各自的食品控制体系， 实施并强化基于风险的食品控制体系战略。 食品安全比食品卫生更具时代精神。
除了上面的分析以外， 还应看到， 食品卫生和食品安全是紧密联系、内在成长的概念。 尽管科学的 “卫生” 含义是保卫生命、 捍卫生命， 但在国人的潜在意识中， 卫生监管主要是场所监管， 追求的是 “外在美”， 而安全监管就不同了， 不仅追求 “外在美”， 而且还追求 “内在美”。 安全治理与卫生治理有着不同的知识体系、 不同的治理规则、 不同的思维境界。 从这个意义上讲， 食品安全克服了食品卫生成长的烦恼， 对人的保护更全面、 更具体、 更深入。
（二）保障程度
从重视食品质量到重视食品安全， 保障的程度是提高还是降低呢？ 按照1994年颁布的 《食品工业基本术语》 （GB／T15091—1994） 的规定，“食品质量是指食品满足规定或潜在要求的特征和特性总和， 其反映食品品质的优劣”。 质量是市场交换的基本要素， 没有质量的确定性， 任何产品都难以进行市场交易。 在我国， 无公害食品标准、 绿色食品标准、 有机食品标准， 均属于食品质量标准的范畴。
食品质量与食品安全是何种关系呢？ 一般说来， 食品安全与人的生存紧密相连， 是最低保障和强制要求。 突破 “安全” 底线的食品， 不但不会给消费者的健康带来任何益处， 而且还会给消费者的健康带来损害。 食品安全与人类的生存权密切相关， 具有法律强制性； 而食品质量是指食品能为消费者接受的质量特征， 包括外在要素 （如外观、 质地、 风味、 等级），以及内在要素 （如化学元素、 物理元素和微生物元素）， 食品质量是市场需求， 与人类的发展权相连， 具有市场选择性。 食品质量的最低要求中包含着食品安全。
需要进一步说明的是， 食品安全与食品质量之间的关系， 并不是泾渭分明、 截然分开的关系。 食品质量的许多要素属于食品安全要素， 或者是与食品安全密切相关的要素。 在监管实践中， 哪些要素属于食品安全问题， 或者属于食品质量问题， 需要根据具体情况进行具体分析， 不可笼而统之、 大而化之。
政府最基本的义务是保障食品安全， 还是保障食品质量？ 对这一问题的不同解答， 反映了政府在食品保障工作中的定位问题。 在市场经济社会， 政府承担着有限的职责， 保障食品安全是政府必须承担的法定义务，是不可逾越的法律底线。 而食品质量有着不同的等级， 交易双方完全可以自主选择、 自由交易。 政府可以鼓励企业履行社会责任， 不断提高食品质量， 满足社会多方面的需求。 正如国家需要建立基本药物制度， 国家保障食品安全就是保障公众的最低需求。 这样可以使政府的保障更集中、 更理性、 更务实。
中国的食品产业是世界食品产业的缩影， 中国的食品安全治理是中国社会治理的缩影。 两个 “缩影” 深刻表明， 无论从产业发展的角度看， 还是从社会治理的角度看， 中国的食品安全工作正处于从传统向现代快速转轨的过程中。 在这一过程中， 我们一方面享受着 “进步的快乐”， 同时也承受着 “成长的烦恼”。 我们应当从成长型时代、 成长型国家、 成长型社会来理解食品安全治理这一成长型事业。
纵览世界食品安全治理创新的发展， 大体可以分为以下位阶：治理理念创新、 治理体制创新、 治理法制创新、 治理机制创新、 治理方式创新、治理战略创新、 治理文化创新。 新世纪以来， 中国的食品安全治理创新正在从治理理念创新不断向治理文化创新迈进。 解决中国的问题， 需要世界的眼光。 中国的问题是我们研究问题的出发点和落脚点， 而世界的发展则是我们解决问题的指向标和导航塔。
[1] 本文为2015年食品安全法治讲座内容。
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