易地扶贫搬迁的优秀实践经验

西部各省区市结合自身情况开展易地扶贫搬迁工作，形成了多种形式的探索路径，极大地丰富了易地扶贫搬迁的内涵。重庆市的高山生态扶贫搬迁和陕西省的避灾扶贫生态移民是不同条件下易地扶贫搬迁实践的典型代表。

1.重庆高山生态扶贫搬迁

重庆市有14个国家级贫困县、4个市级贫困县，^[1]主要分布于渝东北的秦巴山区和渝东南的武陵山区，是重庆扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的区域，也是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》规划的扶贫攻坚主战场。渝东北所在的三峡库区是对国家生态安全具有重要作用的“水源涵养重要生态功能区”，渝东南所处的武陵山区是国家重要的“生物多样性与水土保持生态区”，均肩负着生态保护的重任。

高山生态扶贫搬迁是重庆市结合自身要素禀赋、贫困成因和经济社会发展特点所形成的易地扶贫搬迁具体形式，在充分体现易地扶贫搬迁工作要求的基础上又有所突破，对易地扶贫搬迁及其背后蕴含的绿色发展、协调发展本源进行了生动实践。按照全市整村脱贫攻坚“建八有、解八难”的要求（如表2-1所示），通过引导移民搬迁、发展特色产业、强化基础设施建设构建起贫困地区内生发展的硬件基础，通过推进基本公共服务覆盖、创新工作机制构建起扶贫开发与生态保护良性互动的柔性环境。

表2-1　重庆市整村脱贫攻坚总体要求：“建八有、解八难”

（1）举措

优化流动要素配置，突破内生发展瓶颈。以人的流动打破高山地区内生发展要素的相互制约，提升有限资源的产出水平。在农户自愿的前提下，政府统筹整合各类涉农资金，向高山生态扶贫搬迁工作重点倾斜。通过提高补助标准、地票交易、小额贷款贴息、机关单位结对帮扶、社会援助等多种方式筹集资金，建立起“市级统一购买服务、市级平台统一承接资金、区县实施主体代建项目”的高山生态扶贫搬迁融资运作机制。聚居点的建设注重传承村落特色风貌，完善聚居地卫生处理、生活便利化等配套服务。贫困地区的生态空间得以修复，贫困群众的生活、生产空间得以优化，奠定了内生发展的基础。

加速基础设施建设，补齐内生发展短板。全局谋划，统一部署，将贫困地区基础设施建设置于经济社会发展的优先地位。加速高速路网向边远乡镇延伸，提高村组道路硬化建设标准，大力推进村内生产便道、人行便道建设，畅通贫困地区交通网络。全面解决贫困村安全饮水问题，强化农村水利基础设施建设，大力整治维修山坪塘。以“安全可靠、节能环保、技术先进”为目标，实施农村电网升级改造工程。强力推进贫困地区乡村环境整治，提高市级项目资金配套比例。基础设施的改善，有效解决了高山地区群众出行难、农产品运输难、信息闭塞等问题。

培育特色竞争优势，加速提升经济效益。特色产业是支撑贫困群众持续增收、自主脱贫的载体。高山地区拥有丰富的动植物资源、森林资源和旅游资源，发展特色一三产业具备比较优势。布局独具三峡特色的农产品和生态旅游纪念品，大力发展生态旅游、文化旅游、乡村旅游、休闲旅游。支持贫困区县建设产出强度和产业集中度较高的特色生态工业园，优先发展符合生态环保要求的特色加工项目。深化农村产权制度改革，在确权颁证的基础上促进土地经营权的流通变现，从经营性收益、财产性收益和务工收益三个角度提升贫困群众收入。通过搬迁工程与后续产业发展规划同步推进，增强移民自身的“造血”能力。

推动基本公共服务全覆盖，消除移民后顾之忧。强力推进贫困地区基本公共服务均等化，并进一步向贫困群众倾斜。加大贫困家庭子女全学业阶段资助，以全科教师为抓手强化乡村教师队伍建设，推广职业教育培训，着力推进教育扶贫进程。全面完成贫困村卫生室标准化建设，建立针对贫困人口的城乡居民合作医疗保险、大病保险、补充商业保险、医疗救助相衔接的医疗保障制度，贫困户大病医疗、补充商业保险实现全覆盖。实现扶贫开发与农村低保“两线合一”的有效衔接，切实发挥农村低保的兜底作用。通过基本公共服务的多维覆盖，形成保证贫困群众基本生活水平的多级安全网。

提升基层治理能力，化解减贫执行困境。基层组织是扶贫政策执行主体和精准脱贫的带头人。以基层党组织建设为依托，将贫困的问题与提升后进组织能力同步思考、同步解决，为贫困地区留下一支讲规矩、重感情、有能力的发展带头队伍。狠抓入户走访、院坝摆谈、村民小组、村两委会、驻村干部“五道关口”，避免“被贫困”；加强村民代表参与、村民财务监督、村级财务公示、村财乡管镇管、乡镇政府自查“五个加强”，在资金使用上精准管理，避免“被扶贫”；实行村两委会、“第一书记”、驻村工作队、对口帮扶单位、乡镇政府“五方认定”，避免“被脱贫”。完善精准扶贫基层治理体系，努力提升精准脱贫工作效率。

（2）成效

通过构建起硬件软件相互支撑融合的工作体系，高山生态扶贫搬迁实现了良好的社会效益、生态效益和经济效益。截至2017年4月，重庆已累计搬迁70万余贫困群众。高山生态扶贫搬迁通过人口下山聚居、外迁转移，有效降低高山地区人口容量，实现了经济发展与生态保护的良性互动。对于移民，搬迁赋予其新的资源禀赋。贫困群众自主拼搏的内生发展动力更足、生产结构更优、社会稳定基础更实。(www.xing528.com)

2.陕西避灾扶贫生态移民

陕西省地势南北高、中间低，北山和秦岭把陕西分为三大自然区：北部是陕北高原，面积约占全省总面积45%，多风沙；中部是关中平原，面积约占全省总面积19%；南部是秦巴山地，面积约占全省总面积36%，丘陵沟壑密布。陕西部分地区，群众自建房屋质量很差，陕南、陕北的大量民房选址也极不科学，地震、泥石流、滑坡等地质灾害时刻威胁着部分群众的生命财产安全。2011年，陕西省正式启动避灾扶贫生态移民工程。“十二五”期间，陕西省共投入资金595亿元，建设集中安置点2252个，搬迁安置32.4万户111.89万人。通过搬迁，群众生产生活条件得到根本改善，山区“循环式受灾”的魔咒得以打破。陕南共减少41万贫困人口，75.2万搬迁群众进城入镇。在与国家易地搬迁工程对接后，陕西易地搬迁工作范围进一步扩大，并呈现提速增效态势。新一轮搬迁统筹扶贫搬迁、避灾搬迁、生态搬迁和其他搬迁四大类，到“十三五”末，陕西省完成近300万人的搬迁安置工作。

（1）举措

围绕“三精主线”，全面推进易地搬迁流程管理。始终紧扣“精准搬迁、精确施策、精细管理”主线，提升易地扶贫搬迁工作成效。在精准搬迁方面，以搬迁群众的基础信息动态化精细管理为基础，在国家政策框架下，持续做好搬迁对象精准管理、搬迁安置地精准规划、安置房精准建设、搬迁户精准入住和脱贫户精准退出工作。在精准施策方面，围绕搬迁精准实施“搬迁政策”，围绕后续发展能力精准实施“产业扶贫”，围绕稳定就业精准落实“就业脱贫”，围绕资源整合精准统筹“叠加政策”。在精细管理方面，规范“一户一档”精细管理搬迁对象，按照年度计划精细管理搬迁计划，按照进度要求精细管理搬迁项目，整合社会公共服务开展精细社区管理。^[2]

完善配套设施，确保贫困群众搬得出稳得住。对照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的要求，严格执行建设标准，在完善安置点配套设施上花更大气力。深入实施贫困村通村通组沥青（水泥）路、农村安全饮水巩固提升全覆盖和自然村通动力电等基础设施“三提升”工程，加强污水、垃圾处理设施建设，提高安置点承载能力。注重与教育扶贫、健康扶贫等政策衔接，同步规划、同步建设教育、卫生、文化、体育以及其他便民保障设施，满足贫困户基本公共服务需求。

优化产业布局，多措并举拓宽就近就业渠道。立足安置点的资源禀赋和贫困户实际情况，推动产业脱贫项目在安置点优先布局。发展适宜的劳动密集型工业，积极推广“楼上居住、楼下建厂”和“山上建园区、山下建社区、农民变工人”的社区工厂模式，将贫困户嵌入农产品加工、资源深加工、绿色食品、大工业配套等产业链条中。引导搬迁贫困户土地有序流转，扶持一批贫困户参与度高的新型农业经营主体和特色农业基地，培育新型职业农民。在靠近城镇、景区和交通枢纽的安置点，引导贫困群众从事商贸物流、乡村旅游、农村电商等服务业，实现收入来源多样化。统筹做好劳务输出、技能培训、创业服务、公益岗位设置等保障工作，精准落实符合劳动力特征的岗位需求，实现搬迁与脱贫衔接、生产与生活同步、安居与乐业统筹。

加强安置点服务管理，提升搬迁群众融入感。健全社区组织机构，创新社区管理服务模式，有针对性地提高安置点物业、文化、福利、商业等各领域服务水平。强化搬迁贫困户权益保障，按照“搬出地管理林和地、迁入地管理房和人”的基本思路，既保障搬迁户在原集体经济组织相关权益，又保障搬迁群众在迁入地平等享有基本养老、低保、就业、就医、上学等社会保障，确保搬迁群众在安置点遇事有人管、就近可保障、公平享受基本公共服务。

大力推进旧宅腾退工作。做好搬迁群众拆旧复垦后的土地确权颁证工作，加快推进旧宅基地腾退和复垦复绿、生态修复。强化基层干部旧宅基地腾退复垦的培训工作，做到真正学懂弄通拆旧复垦相关政策，化解部分基层干部存在畏难情绪、个别同志政策掌握不够清楚等问题，进一步严格规范管理，守住政策底线。认真做好搬迁群众思想工作，保障搬迁群众知情权、参与权和受益权。

（2）成效

截至2018年10月，陕西全省“十三五”易地扶贫搬迁28.45万套的住房建设任务已全部开工，竣工占比96.82%。50.9万易地扶贫搬迁群众喜迁新居，累计建设集中安置社区2276个，集中安置率达到90.73%，城镇安置率达到64.72%。47万人在安置社区附近实现就地就近就业，催生了“社区工厂”等新兴就业模式的形成和发展。基础设施、公共服务设施相继配套，大幅改善了贫困地区生产生活条件，易地扶贫安置社区及配套的产业园区成为贫困地区的亮点工程，有效助推全省新型城镇化，促进城乡公共服务均等化水平的提升，“一举多赢”的溢出效应显现。已有24.7万涉及减贫计划的易地扶贫搬迁群众脱贫退出，实现了“挪穷窝、移穷业、断穷根”的工作初心。^[3]

[1]此为截至2015年的数据。

[2]参见《陕西省脱贫攻坚指挥部关于深入推进全省易地扶贫搬迁“精准搬迁、精确施策、精细管理”工作的意见》，陕脱贫发〔2017〕44号。

[3]数据来源：刘国中省长、陈国强副省长在全省易地扶贫搬迁工作经验交流座谈会上的讲话，http：//www.shaanxi.gov.cn/info/iList.jsp？tm_id=168&cat_id=14715&info_id=130361.