深度贫困地区是精准脱贫必须攻下的堡垒

贫困人口脱贫是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。党的十八大以来，全国脱贫攻坚成效显著，年均减贫人数超过1000万，贫困发生率从2012年底的10.2%降到2016年底的4.5%，大部分贫困地区的发展状况得到显著改善。深度贫困地区是持续推进精准扶贫任务的难中之难，是必须攻克的堡垒。

1.脱贫攻坚的难中之难是深度贫困地区

我国精准脱贫任务十分艰巨。一是从总量上看。截至2016年底，全国农村贫困人口余下4300多万人。要在2020年既定时间节点实现全面建成小康社会，后续年份年均减贫人数接近1100万。二是从地域分布看。贫困人口主要集中在自然条件差、经济基础弱的地方，以集中连片贫困地区为主。三是从群体分布上看。余下贫困群体，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分文化教育水平低、缺乏技能的贫困群众。因自身发展能力欠缺，越往后人均脱贫成本越高、难度越大。四是从脱贫目标实现上看。实现保障当期生存的“两不愁”相对容易，而指向内生和长期发展能力的义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度相对较大。^[1]

脱贫攻坚的难中之难是深度贫困地区，体现在三个层次。一是连片深度贫困地区。以西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等“三州三区”地区为代表，这些地方生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20%左右。二是深度贫困县。截至2017年底，全国一共认定了334个深度贫困县，平均贫困发生率为11%，而同期的全国平均贫困发生率只有3.1%。^[2]在全国最困难的20%贫困县中，贫困发生率平均为23%，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区。三是深度贫困村。12.8万个建档立卡贫困村居住着全国60%的贫困人口，贫困发生率超过20%的村16000多个。^[3]这些深度贫困村基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。^[4]

2.中国深度贫困的特点及成因

2017年6月，在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记对深度贫困的特点进行了精要概括，主要体现为“两高、一低、一差、三重”。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。“一低”即人均可支配收入低。“一差”即基础设施和住房差。深度贫困县的贫困村中，村内道路、入户路、危房需要维修和重建。“三重”即低保五保贫困人口比重高脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。进一步，习近平总书记分析了深度贫困地区贫困现象和致贫原因的共同点。

一是深度贫困地区大多集革命老区、民族地区、边疆地区于一体。在认定的334个深度贫困县中，革命老区县为55个，少数民族县为113个。这些地区自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。

二是深度贫困地区基础设施和社会事业发展明显滞后。深度贫困地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，地广人稀，资源贫乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温。在这些地方进行基础设施建设，施工难度大，成本高。基础设施可及度和基本公共服务主要领域覆盖程度与全国平均水平有显著差异，且追赶与趋同难度很大。

三是深度贫困地区文明程度低，经济社会发育明显滞后。由于历史和社会习俗等方面的原因，许多深度贫困地区长期封闭，同外界脱节。不少“直过”少数民族地区在新中国成立后直接从奴隶制跨越到社会主义制度。尽管社会制度、政治制度实现了跨越，但社会文明程度依然很低。具体体现在：生病不就医、难就医、乱就医，身体素质得不到有效保障；沟通交流困难，很多人不学汉语、不识汉字、不懂普通话，信息接收严重受阻；对教育的重视程度不够，大孩子辍学带小孩现象常见，初等教育和中等教育推广难度大，基层教育部门“控辍保学”压力大；社会治理存在较大隐患，有的地区法治意识淡薄，家族宗教势力影响大；陈规陋习影响力大，“轻生重死”观念严重，靠信教、搞法事；婚丧嫁娶讲排场、搞攀比，“一婚十年穷”。不少群众安于现状，脱贫内生动力严重不足。

四是深度贫困地区大多生态环境脆弱自然灾害频发。深度贫困地区在地理空间上与全国重要生态功能区高度重合，生态保护同经济发展的矛盾比较突出。还有一些地方处在地质灾害频发地带，“十年一大灾、五年一中灾、年年有小灾”，实现脱贫和巩固脱贫成果都存在很大不确定性。

五是深度贫困地区经济发展滞后，缺乏内生发展的能力。很多深度贫困村发展产业欠基础、少条件、没项目，少有的产业项目结构单一、抗风险能力不足，对贫困户的带动作用有限。深度贫困县村均集体收入只有8800多元，同所有贫困县平均5万元相比，差距较大。^[5]

3.深度贫困地区脱贫攻坚的顶层设计

党中央历来重视深度贫困地区的贫困治理。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确把连片特困地区作为主战场，将“中央重点支持连片特困地区。加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度”作为扶贫的工作原则之一，并在财税和投资上向连片特困地区倾斜。^[6]2012年，国务院扶贫办按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共明确了14个片区、680个县作为新阶段扶贫攻坚的主战场。^[7]

习近平总书记高度重视深度贫困地区的脱贫攻坚。2015年2月在陕西延安主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会，要求加大对老区投入的支持力度，确保老区人民同全国人民一起进入小康社会。2015年6月在贵州贵阳召开涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会，要求把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。2016年7月在宁夏银川主持召开东西部扶贫协作座谈会，要求采取系统的政策和措施，做好东西部扶贫协作和对口支援工作，补齐西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区的脱贫短板。2017年6月，习近平总书记主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，专题研究如何做好深度贫困地区脱贫攻坚工作。他强调深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚，要全面把握深度贫困的主要成因。在加大力度推进深度贫困地区脱贫攻坚上，要合理确定脱贫目标。要加大投入支持力度，区域发展必须围绕精准扶贫发力，要加大各方帮扶力度，加大内生动力培育力度，加大组织领导力度并加强检查监督。^[8]2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了将“三区三州”和贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村作为主战场。

党的十九大之后，深度贫困地区的脱贫攻坚工作上升到更高地位。党的十九大报告明确了脱贫攻坚战是三大攻坚战之一，要动员全党全国全社会力量重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。^[9]2018年2月，习近平总书记在成都主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，指出全面打好脱贫攻坚战，要按照党中央统一部署，把提高脱贫质量放在首位，聚焦深度贫困地区，扎实推进各项工作。^[10]本次会议将脱贫攻坚的要求从“打赢”上升为“打好”，其内在含义有三。一是要全面完成任务，一个民族不能少，一个人不能掉队，不能有工作的死角。二是脱贫必须是符合质量的、经得起时间和历史检验的，不能掺水，不能是假的，不搞数字脱贫、虚假脱贫，要保证脱贫的质量。三是不仅要完成打赢的任务，2020年以后要继续做好减少相对贫困的工作，通过打赢攻坚战，为未来减少相对贫困探索经验，建立一套比较好的体制机制。^[11]2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》发布，强调要集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚，着力改善深度贫困地区发展条件，着力解决深度贫困地区群众特殊困难，着力加大深度贫困地区政策倾斜力度。^[12]2019年4月，在重庆考察并主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会时，习近平总书记指出对于深度贫困地区脱贫攻坚，要逐一研究细化实化攻坚举措，攻城拔寨，确保完成脱贫任务。各地区各部门要根据脱贫攻坚专项巡视和成效考核发现的问题，全面排查梳理，确保各类问题整改到位，为明年工作打下良好基础。^[13]2020年3月，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上，强调要继续聚焦“三区三州”等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案，瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实，攻坚克难完成任务。对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战，国务院扶贫开发领导小组要较真碰硬“督”，各省区市要凝心聚力“战”，啃下最后的硬骨头。^[14](www.xing528.com)

[1]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2017.

[2]全国人民代表大会.扶贫办主任刘永富就“打好精准脱贫攻坚战”答记者问［EB/OL］.（2018-03-07）.http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb37/node_5847.htm.

[3]全国人民代表大会.扶贫办主任刘永富就“打好精准脱贫攻坚战”答记者问［EB/OL］.（2018-03-07）.http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb37/node_5847.htm.

[4]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2017.

[5]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2017.

[6]中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）［N］.人民日报，2011-12-02.

[7]国务院扶贫开发领导小组办公室.关于公布全国连片特困地区分县名单的说明［EB/OL］.（2012-06-24）.http：//www.cpad.gov.cn/art/2012/6/14/art_50_23717.html.

[8]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2017.

[9]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017.

[10]提高脱贫质量聚焦深贫地区扎扎实实把脱贫攻坚战推向前进［N］.人民日报，2018-02-15.

[11]全国人民代表大会.扶贫办主任刘永富就“打好精准脱贫攻坚战”答记者问［EB/OL］.（2018-03-07）.http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb37/node_5847.htm.

[12]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见［N］.人民日报，2018-08-20.

[13]习近平.在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话［J］.求是，2019（16）：4-12.

[14]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020-03-07.