（一）构建住房保障机制，实现住有所居
在我国社会主义市场经济条件下，住房供给不能完全依靠市场机制，而是应该走“双轨制”，即一条是“市场轨”，另一条是“保障轨”。在住房资源配置过程中，市场机制仍然要发挥基础性作用，城镇居民主要利用自有货币和房地产信贷政策，通过商品交易取得住房。此外，政府必须制定政策措施，向社会提供公共住房，构建住房系统的保障机制，从而实现城市住房公平。
2012年2月6日，李克强总理在“全国保障性住房公平分配工作座谈会”上强调，“要在确保保障性安居工程按期开工、质量可靠、如期建成的同时，把确保公平分配放在更重要的位置，切实保障中低收入住房困难家庭的基本住房需求”[66]。3月14日，住房城乡建设部发布《关于做好2012年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保〔2012〕38号），要求各市县住房保障部门主动公开分配政策、分配程序、分配房源、分配对象、分配过程、分配结果等情况，主动接受社会监督，确保准入分配工作公开、公平、公正。5月28日，住房城乡建设部颁布《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》（建办保〔2012〕20号），指出推进政府信息公开有利于促进政府依法行使权利、履行职责，提高公信力和执行力；公开住房保障信息，是建设行为规范、公开透明、廉洁高效的行政管理体制的要求。并于同日发布《公共租赁住房管理办法》（令第11号），加强对公共租赁住房的管理，保障公平分配，规范运营与使用，健全退出机制。6月20日，住房城乡建设部等七部委联合颁发《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保〔2012〕91号），提出多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设，落实并营造民间资本参与保障性安居工程建设的支持政策与良好环境。[67]11月8日，党的十八大报告中进一步指出：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，要在住有所居上持续取得新进展。”[68]
2013年7月4日，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）发布，提出“加快推进各类棚户区改造，稳步实施城中村改造”[69]。10月29日，国家主席习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”[70]。12月2日，住房城乡建设部等发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），提出“从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公共租赁住房。两房并轨运行是完善公共住房政策体系、提高保障性住房资源配置效率的有效措施；是改善住房保障公共服务的重要途径；是维护社会公平正义的具体举措”。
2014年3月28日，国务院法制办将《城镇住房保障条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，广泛征求社会各界意见。4月22日，住房城乡建设部发出《关于做好2014年住房保障工作的通知》（建保〔2014〕57号），提出“今年全国城镇保障性安居工程计划新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上；计划基本建成480万套”。6月24日，住房城乡建设部发布《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保〔2014〕91号），指出“并轨后公共租赁住房的保障对象，包括原廉租住房保障对象和原公共租赁住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭，及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员”。
（二）住房政策的整体发展轨道及主要内容(www.xing528.com)
上述关于公共住房的政策条文，清楚地表明政府在增加土地及商品房供应的同时，将重拾“住房保障”这一长期缺失的公共职能，积极开展住房“双轨制”建设。虽然近年来因为公共住房建设加速，在住房建设土地供给方面挤压了商品房的发展空间，也从需求上分流了部分购房者，但是，由于住房需求缺口庞大，“如果按每年新增完工300万套的速度发展，也要到30年后的2042年，受保障家庭户数才会上升至30%这一完全覆盖中低收入家庭的比率”[71]。通过本章分析，可以清晰地描绘出我国公共住房政策体系建立与发展的历史轨迹：福利分房→房改开始（国发〔1988〕11号）→住房初步货币化、公积金为主（国发〔1994〕43号）→住房商品化形成、经适房为主（国发〔1998〕23号）→房地产为支柱、商品房为主（国发〔2003〕18号）→回归保障房、廉租房为主（国发〔2007〕24号）→遏制房价、安居工程加快（国发〔2010〕10号）→公租房为主、实现住有所居（国办发〔2011〕45号），具体如表3-3所示。通过深入研究发现，国家层面的公共住房政策通过不断发展完善，为各地方城市出台相应的住房改革政策埋下伏笔，以广州市为例，其房改政策也由此经历了一个从以“解困房”为主至“公共租赁住房”为主的演变过程，详见本书第4章。
表3-3 我国公共住房政策的历史发展轨迹及主要内容
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