1.加快土地承包经营权抵押的立法进度，为农地金融制度提供法律保障
土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源和重要的财产，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。但是，就农地使用权抵押制度的立法而言，我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押，“但法律规定可以抵押的除外”。考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，但有关规定也给今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地[9]。作者认为：对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权一概禁止抵押是不合时宜的，应从法律上明确农村土地的担保物权性质，加快制定我国《农地抵押贷款法》，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，并不以非家庭承包为必要条件，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。因此，加快土地承包经营权抵押的立法进度，有助于合作社行使集体抵押权，使集体农村土地承包经营权抵押处于有法可依、依法监督的范围内。
2.加大试点力度
农地金融比较复杂，合作社向金融机构融资时，对于融资渠道的选择？合作社能否采用发行债券方式进行融资？失地农民的保障问题？抵押土地承包经营权时能否赋予土地承包人“土地使用产权证”折股、抵押担保等功能来强化土地的财产属性等问题，国家都可以进行试点，作为以后全面推行农地金融制度的有益经验借鉴。2008年9月17日，枣庄市山亭区农村信用联社以徐庄农村土地合作社提供的部分“土地使用产权证”作抵押，向徐庄土地流转合作社贷款30万元，支持其用于采购急需的化肥和水利设施建设，这一极具魄力的尝试，能否在全国推广？
3.建立农村社会保障体系，淡化土地的社会保障功能
二元社会结构下中国农村土地的一个与发达国家和地区不同的显著特征是，经济发展功能与社会保障功能并存。要开展农地金融业务，就必须适当剥离农村土地的社会保障功能。本文认为，除了原有的保障模式以外，还应做好以下几方面工作：一是分阶段、有步骤地建立健全覆盖农村经济的医疗、失业、养老社会保障体系，将乡村社会发展纳入国家公共财政支持体系。首先，应建立农民失业保险制度或最低生活保障制度，以解决失地农民的最基本生活费用问题。其次，逐步建立农民养老保障制度和医疗保障制度，使广大农户真正做到“病有所医，老有所养”；二是将农民的土地补偿与社会保障分离[10]，在农村建立政策保险与商业保险相结合的社会保障体系，农村社会保障体系应由政府的财力支持，不能仅依附于农民的土地补偿款；三是积极探索多种形式的土地资本化，形成土地的积极保障模式。鼓励土地流转制度的创新，通过土地使用权的自由转让、出租、抵押、入股投资等方式，探索多种形式的土地资本化，以此活跃农村经济，加快土地流转，协调土地利用效率与公平的矛盾，实现土地的社会保障功能与其生产资料功能的有效结合，推动土地保障模式由消极向积极转变。(www.xing528.com)
4.完善农业保险制度
农业保险是处理农业非系统性风险（如天灾人祸等）的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，是WTO允许各国支持农业的“绿箱政策”之一，日益受到各国政府的重视。我国农业保险发展严重滞后，根据调查，我国目前提供经营农业保险业务的商业保险公司只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司原新疆兵团农牧业保险公司[11]，由于常年亏损，两家公司的农险业务都在急剧萎缩，造成目前农业保险有效供给不足，而农户和农业生产经营组织参加农业保险的意识淡薄，也加剧了农业产业的弱质性。合作社虽能发挥集体产权功能来购买农业保险，但是农业保险机构供给不足却只能望“险”兴叹。因此，必须积极完善农业保险制度，包括巨灾在内的自然灾害对农地金融的正常运转带来很大危害，如果有完善的农业保险制度，合作社模式的农地金融也会具有更大安全边际。
5.切实搞好组织引导
一是政府和有关金融部门对农地金融机构直接提供大量贴息贷款，或政府直接创办土地金融机构开展农地金融业务，或购买土地金融机构的股份支持其发展。二是积极引导农户组织和参与土地金融信用合作，实行农民互助、政府支持、民主参与、共同管理，保证土地金融信用合作社的健康发展。引导农民群众把加入合作社和合作社集体融资有机结合起来，以“农户+合作社+金融组织+企业”模式（如图2所示）促进农业生产合作、融资合作、购销合作，取得最优化合作利益；按照谨慎监管的要求，对合作社融资进行持续、动态监管，严防操作风险和道德风险；开展培训教育，帮助农民切实增强金融合作意识，正确把握金融合作原则，不断提高金融合作能力。三是实施损失补偿、特殊准备金、救济金等优惠政策，发行土地债券筹集信贷资金，扶持土地金融事业。四是在机构设置和业务经营等方面加以引导，提供方便。
图2 合作社视角下构建的农地金融体系
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