如何进行土地增值收益共享？

（一）何谓增值收益

在农村土地制度改革的现实语境下，土地增值收益应该是指土地用途或开发强度改变发生的增值。这里的增值究竟是指价值的增加，还是价格的增长，在理论上和实践中都缺少更明确的阐释。从经济学的角度看，在充分竞争条件下，商品的价格除取决于使用价值外，还取决于供求关系；在不完全竞争条件下，如存在垄断时，价值与价格的关系是会出现严重分离的。无论在何种场景下，价值的增加与价格的增长都不是等同的。从理论上看，城市土地增值的本质是城市土地价值的增长，因此土地估价经常用Land Valuation，它是指对土地价值的评估。可是价值在不动产估价中具有多重意义，估价师通常不单独使用“价值”一词，而是进一步将其区分为市场价值、使用价值、投资价值、评价价值、永续经营价值、公共利益价值、保险价值等多种类型。就市场价值而言，虽然也可以明确定义为市场集体格局所创造的客观价值，但至少还有五种不同的学派来定义何为市场价值，各自强调的重点有很大差别，诸如强调现金或约当现金对非约当现金、不动产权益的权利对实体不动产、价格对最高价格、最可能价格对最高价格、均衡价格对市场价格等，是一个十分复杂的体系（美国估价学会，2001）。所以，在土地估价实践中，更多的是用Land Appraisal，它是指对土地价格的评估，否则无法在操作层面上进行测定。据此分析，就农村土地制度改革而言，土地增值收益应该是指土地用途或开发强度改变导致土地价格增加而给各方带来的货币收益。

既然土地增值表现为土地价格的提升，那么影响土地价格的所有因素都可以成为土地增值的原因。在一般土地估价或不动产估价的教科书中，通常都会把影响土地价格的因素分为如下12类：（1）自然因素；（2）建筑物因素；（3）环境因素；（4）社会因素；（5）经济因素；（6）行政因素；（7）公共建设因素；（8）交通因素；（9）用途因素；（10）心理因素；（11）国际因素；（12）特殊因素。每一个因素还可以细分为若干个影响因子，如自然因素还可以进一步细分为位置、面积、地形、地质、地基、宽度、深度、形状、日照、通风、干燥、洪水淹没等；这些因素之间有很多并不是完全独立的，存在复合的交叉影响，例如社会因素、经济因素、行政因素、公共建设因素、交通因素乃至用途因素之间都会存在交互影响。就土地增值的成因分类而言，可以分为投资性增值、供求性增值、用途性增值、预期性增值等。有一种土地增值是土地内在条件并未发生变化，只是随着人口增加、土地稀缺程度增加、经济社会发展、社会购买力提升等，就会自然发生；而另一种土地增值则是人力、物力、财力投入而引起的。可见，土地增值是一个极其复杂的问题，无论是在理论还是实践中，要区分何种因素对土地增值收益做出了多少贡献，都是不可能的，也是不可行的。

（二）发展权与增值收益

土地增值收益应该向集体和农民倾斜，无论是政府层面还是社会层面似乎都已达成共识。当下所面临的问题是，集体与农民获得更多土地增值收益的法理依据究竟何在，应该倾斜到何种程度？在此背景下，作为舶来品的“土地发展权”概念，受到不少研究者的推崇，被视为土地增值收益分配的法理基础和法律载体。对于土地发展权（Land Development Rights）的定义，虽然更确切地说应该翻译成土地开发权，但对具体的内涵国内外的认识并无二致，都认为它是一种变更土地用途或改变土地开发强度的权利。可是，对土地发展权所带来的增值收益为何以及如何向集体和农民倾斜，出现了两种完全不同的对立观点，一种被称为“土地发展权私有论”，另一种被称为“土地发展权国有论”。有趣的是，两派论点都认为土地发展权的概念和制度源于英国，都认为英国的实践是值得借鉴的国际经验，但各自所得结论截然相反。彭錞（2016）的研究表明，目前学界流行的土地发展权国有论和私有论均错判英国经验，应摒弃这种无谓争论。该研究以《英国建设与规划部补偿与增值专家委员会最终报告》（Final Report of Ministry of Works and Planning Expert Committee on Compensation and Betterment，又称《厄斯瓦特报告》）为考察中心，详细讨论了土地发展权与土地增值收益分配的英国经验。英国长达100多年的历史经验表明，在高速城市化和工业化进程中，土地资源仅凭私人和市场根本无法达到最优结果，要避免重蹈市场和私人主导下土地利用无序和低效之覆辙，应强化国家对土地的管制权，更加积极有为地干预和控制私有土地财产。在20世纪中期以前的自由竞争时代，英国的土地开发利用由私人主导、经市场调节，个人自由是前提，政府管制是例外；20世纪中期以后，英国在土地问题上进入国家管制时代，土地开发利用由国家规划主导，后者为私人和市场划定边界、提供活动空间，政府管制变成前提，个人自由成为例外。那么，如何处理国家管制权与私人土地产权之间的矛盾呢？英国的经验是：不能绑定土地发展权与土地增值收益，对土地增值收益既不能完全归公，也不能完全归私，而应该追求公平的地利共享。在具体操作过程中，英国的做法是“快刀斩乱麻”（cut the Gordian knot），彻底放弃以往那种在个案中寻找涨价、确定增值的进路，转向对全国土地每五年一轮统一估价，政府收取土地涨价的75％。对于土地发展权，应以特别方式有偿国有化。所谓特别方式，就是不能允许所有者个人分散主张补偿，目的是绕开价值漂浮机制；同时不能让所有者在开发申请受阻时声索补偿，目的是避免价值转移问题。补偿标准为一般性开发禁止下的土地现用途价值，不包括任何规划限制放松后的潜在开发价值。(www.xing528.com)

按照以上分析，这里需要阐明两个最基本的理论问题：（1）价值漂浮（floating value）。土地的开发价值在本质上是带有投机性的，是对开发预期的一种判断，因而土地开发收益总是潜在、期望和“漂浮着”的，带有很大的不确定性。行为经济学的研究表明，高估成功率是一种普遍现象。在估计种类的频率时，人们通常忽视了基率和种类统计学。例如，新企业家一向高估了他们的成功机会。不管大多数新企业（65％～75％）失败的事实，4/5的新企业家认为他们成功的机会高于70％，1/3的新企业家认为他们一定能成功。作为一般性原则，对新项目的开发成本通常是大大低估了。例如，悉尼歌剧院的预计成本是700万美元，但实际花费了1.02亿美元，在某种程度上相当于对开发收益过高估计了约15倍（阿兰·斯密德，2004）。也就是说，每个人都会对自己土地的开发价值进行过高估计（over-valuation），当所有被征地人的补偿加在一起，就必然会超过将来某一时刻实际开发所能兑现的土地收益。有学者颇为形象地指出，这类似于允许每张彩票的持有者在开奖前要求获得全部奖金（Charles Haar，1951）。如果允许这种现象存在，政府的财政压力将不堪重负。20世纪70年代，美国纽约市政府在推进城市更新的进程中，因支付巨额的征收补偿费，在1974年仅短期贷款就达53亿美元，市政当局因无力偿还贷款而宣布财政破产，就是这方面的典型案例和历史教训。（2）价值转移（shifting value）。几乎所有的国家，土地都是在用途分区管制下进行开发利用的。城市郊区的某一块土地由于被规划为建设用地，经济价值就会显著上升；而另一块土地被规划为农业用途或者生态用途，经济价值就会显著下降。在一定时期内，土地的需求不会是无限增长的，总会有一个相对趋稳的常量。这就意味着，被规划为农用地的损失并非是价值的彻底消灭，而是转移到了被规划为建设用地的地块上。理想的办法就是对涨价地块征税，取得增值后补偿跌价地块。可是在实现中，具体操作将面临以下难点：第一，价值转移下的土地涨价不是立刻实现，而是期待值，政府只有在将来才有机会收回增值，但必须马上补偿跌价。在金融学上，这是典型的“短借长贷”，政府的财政压力和风险不言而喻。第二，影响土地涨价的因素千千万，哪一部分增值可归因于规划很难确定。日后真要收回增值时，中间发生的影响地价的因素恐怕也不计其数。从法学视角看，这是典型的“不确定因果关系”。多因一果下，精准确定规划贡献的增值几无可能（彭錞，2016）。在价值漂浮和价值转移两大机制的作用下，要精确评估增值收益的成因和各因素的贡献份额是不可行的。为了保障城市发展的公共利益，1942年英国《厄斯瓦特报告》认为最好的方案是土地国有化（land nationlization），包括土地发展权国有化。可是，在私人财产神圣不可侵犯的西方社会，这种方案必然面临太大的政治争议和社会意识形态的对抗。因此，英国政府只好采取上述“快刀斩乱麻”的方案。事实上，规划控制的本质是存在普遍性的开发禁止，客观上已经是发展权的国有化。如果完全不顾中国实行土地公有制度的事实，某些学者甚至质疑中国实行土地公有制的历史正当性，完全按照纯粹私有产权的意识形态来讨论中国土地增值收益问题，虽然这种纯粹的私有产权形态在全世界已几乎不存在，要形成改革的共识，似乎是难以达成的。

（三）为何收益要共享

土地涨价应该归公还是归私？这是一个经历了数千年的辩题。从传统文化的角度而言，涨价归公似乎是一个完全根植于中华民族内在文化的概念。早在先秦时期的著名思想家杨朱，就提出了“公天下之身，公天下之物”的概念。而中唐时期的“均田制”、太平天国提出的“耕者有其田”，都反映了古代中国传统文化下对于土地分配以及土地增值收益分配的朴素认识。“涨价归公”这个概念的最早提出者孙中山认为，如果城市土地增值由地主所有，那么“将来大地主必为大资本家”，劳资矛盾凸显，“又将酿成欧洲革命流血之惨剧”，为了防患未然，“趁此资本未发达，地价未加增之时，先行解决”。涨价归公是对西方土地国有思想的引进，也是中国传统经济思想烙印下的产物（王昉、熊金武，2010）。事实上，英国、美国、德国等虽然都实行土地私有制，但都推行涨价归公制度，即认为源于社会发展进步的土地增值收益应该由社会共享。以美国为代表的“土地价值捕获（value capture）”概念，就是指归因于社会贡献的土地价值增值应当被社会回收，将其转化为公共财政收入，或是更直接地让开发商把本质上来源于土地增值的资金投入到一些公共利益的支出中去。

然而，“涨价归公”绝不是一个可以简单“一刀切”的概念。它原本是指由社会共同占有土地自然增值，以达到地利共享的目的。所指“涨价”有着独特的含义，它并非等同于一般意义上的土地涨价。一般意义上的土地涨价，即土地增值，是指土地价格的增加值。土地增值按照原因不同可分为人为增值（man-made increment）与自然增值（unearned increment）两类。人为增值又称为改良增值，它因土地所有者或使用者努力而得。自然增值则是因社会文明的进步、经济发展等因素而并非个人投以资本、劳力改良引起的增值，是一种不劳而获。“涨价归公”所指的“涨价”的确切含义是土地的自然增值。如果将土地增值全部收归国有，等于剥夺了土地所有者或使用者当前土地人为增值的收益，也剥夺了未来土地人为增值收益的机会，这显然是违背社会公平正义这一基本准则的。更何况，在中国快速推进城市化和工业化的转型时期，农村集体土地承担着农民的社会保障和就业功能，失地农民对土地的诉求需要得到满足，“一刀切”的涨价归公背离中国现实。因此，在农村征地制度改革过程中，应当变公权压倒私益为两者平衡，涨价既不能完全归公，也不能完全归私，而应追求公平的地利共享。未来的改革应该重新审视土地征收中的增值收益分配，在厘清增值收益与征收补偿的基础上，由地方政府部分地让渡土地增值收益给被征地农民，这既变相地提高了被征地者的收入水平，保障其生活水平得到改善，成功实现农民的市民化，同时也可以提高农民参与土地投入的热情，提高土地征收过程中农民的参与度和配合度，降低制度的摩擦成本。