水资源使用权的科学分配与转让

水是人类生存和发展不可替代的资源，是社会经济可持续发展的基础。由于我国人均水资源不足，时空分布不均，缺水已成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素。节水型社会建设是解决干旱缺水问题最根本、最有效的战略措施之一，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源权属管理体系。

《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）中已明确规定，水资源属于国家所有。国务院及其授权部门代表国家行使水资源所有权，而水资源初始水权分配正是国家行使水资源所有权的基本职能的重要体现。《水法》中虽然明确规定了水资源的所有权，但未对水资源的使用权作出明确具体的规定，在使用权归属、权限范围和取得使用权条件等方面尚缺乏可操作性的法律条文。由于水资源使用权的模糊和没有严格的科学界定与分配，各地区、各部门在分配利用水资源方面常常发生冲突，从而导致水资源使用和管理的无序与混乱。但水资源总量中一定水量的使用权界定和明晰在技术上还是可行的。因此，一方面法律规定水资源属于国家，建立起财产共有的体制；另一方面通过分离所有权与使用权，把水资源的使用权从流域层面分配到行政区域、再由行政区域分配给个人或单位，对水资源的使用权属加以界定和明晰，水资源的使用权就是一定水量的取水权。初始水权的分配、转让和交易，其实质是水资源使用权的分配、转让和交易。通过水资源使用权的自由转让和交易，可以把水资源配置到效益高的地方或行业，实现水资源的优化配置和高效利用。

我国的水资源所有权由法律规定属于国家，但对水资源使用权归属要明确界定，并受到法律的保护，任何侵犯他人水资源使用权的行为都应该受到法律的制裁。其中水资源权属管理很重要的一个方面就是维护生态水权和环境水权，以及保证生态水权和环境用水的合理流量，使自然水权免受社会水权的侵害。在水资源使用权分配以后，超量引水将可以诉之于法律，政府可以从大量具体繁琐的事务中脱身，精简政府职能，提高工作效率。

目前，我国的初始水权分配尚处于探索阶段，现在还没有成熟的理论和成型的技术方法，加上水资源的特殊性和复杂性增加了初始水权分配的难度，主要表现在以下六个方面。

（1）水资源的流动性和多功能性，决定了水资源不具有专有性。多数自然资源附着于土地上，并随土地所有权而转移。而水资源则不同，一方面水的流动性导致测量和跟踪水资源的特定部分非常困难，在现有技术条件下很难规定水圈中某部分水的所属；另一方面水的多功能性表现在上游用过的水下游还可以重复利用，左右岸可以同时使用；发电后的水还可以供生产、生活和生态环境使用。

（2）水资源的更新性和循环性，决定了水资源利用的永续性和可利用水量的变化性。水资源属于循环可再生性资源，各种类型的水不断运动、相互转化和循环再生，但因储量有限，时空分配不均，利害双重。各年的来水量随机变化，具有年内和年际动态变化特征，因此，不能简单地以多年平均水资源量作为初始水权分配的依据。(www.xing528.com)

（3）水资源利用过程中存在消耗性使用与非消耗性使用两种，决定了初始水权分配的二重性。由于用水过程中一部分水消耗于蒸发，一部分水回归于水资源系统，使得用水过程中的取用水量明显高于耗水量，而耗水率在生活、生产、生态之间具有明显差异，且随着节水程度的提高而增大。从维持流域水资源系统平衡角度上看，使用权的初始分配以耗水量分配为宜，从实际管理层面上看又以取用水量的分配易于操作。因此，水权分配应包括取水量和耗水量两个方面。

（4）水资源的数量和质量不可分离特征，决定了初始水权分配应水量和水质统一考虑。“三生（生活、生产、生态）”用水需求特点各异，具体表现为：生活用水弹性系数小且水质要求高；生产用水多样化，弹性系数和水质要求亦多样化，其中占很大比重的农业用水与降水呈逆向波动；生态环境用水弹性系数较大且水质要求不高。因此，水质水量协调统一考虑是流域水资源配置和初始水权分配的重要内容。

（5）水资源生成时空分布不均、社会经济发展中的不可预见因素和紧急情况下水资源需求是不可避免的，由此决定了初始水权分配时需要预留储备。在任何情况下，把一个流域的水全部分光喝净都是不可取的，不仅要考虑当前的用水情况，还要照顾全流域今后发展的需求，考虑代际间水资源分配的平衡和生态需求。因此，初始水权分配时需要预留部分水量作为应对紧急情况下水资源需求和地区社会经济发展的储备，中央政府或授权部门拥有对预留水资源的处置权。

（6）水资源的准市场特征，决定了需要政府宏观调控和市场机制相结合。水资源在水电、供水、灌溉等具有私人产品属性的领域，通过水权市场配置最有效率，但在维持生态系统、防洪、河道治理、水质保护等方面具有公共产品特征的领域，需要由政府来调控。此外，水资源地区分布的不均匀性、各地经济发展的相对不平衡性和发展速度的差异性，客观上要求政府对水资源进行区间调配，难于完全进行公平自由竞争，因而初始水权的分配和转让过程中需要政府宏观调控与市场机制相结合的方式来实现。

综上所述，初始水权的分配涉及到政治、经济、法律、资源、环境等多个领域，是一个复杂的多目标、多层次、群决策的系统工程。水权是产权理论渗透到水资源领域的产物，合理地界定水权是水资源高效利用的基础，也是建立水市场的前提。初始水权分配应以水资源的合理配置为基础，但并不一定意味着水资源的合理配置，而合理的初始水权分配可以在一定程度上促进水资源的优化配置和可持续利用。初始水权分配是一项技术复杂性和社会敏感性的工作，既没有系统、完整、成熟的可操作理论体系，又不能脱离国情照套国外模式，必须先通过试点研究工作不断积累经验，逐步形成一套较完备的初始水权分配理论技术体系，然后针对各流域的不同特点分类指导，全面推进。因此，全面、深入和系统地开展初始水权分配的理论研究和试点工作，不仅具有重要的理论价值，而且具有重大的现实意义。