水资源使用权的初始分配问题及治理措施

水资源是人类生存和发展以及生态环境保护的基础性自然资源与社会经济发展的战略性经济资源，是实施可持续发展战略的重要基础。随着人口增长，工业化、城市化水平的不断提高和社会经济的快速发展，水资源短缺，湖泊、湿地萎缩和生态环境恶化已成为严重制约可持续发展的主要因素。因此，依法解决各地区、各部门以及不同用户之间用水竞争的尖锐矛盾，合理配置和高效利用水资源，保护和改善生态环境，以水资源可持续利用支撑十七大提出的到2020年全面建设小康社会奋斗目标的顺利实现，都对加强水资源权属管理和资产管理提出了迫切的要求。

水资源具有资源所共有的两种属性“有效性”和“稀缺性”，同时也具有可再生性、流动性、外部性、竞争性等其他特殊属性。所谓外部性，就是一人从事的活动，影响他人的福利而对这种影响既不付报酬又得不到报酬。如在水资源利用中，一人的利用会减少他人利用的数量，污染水质，这就是水资源利用的负外部性，每个水资源利用主体对于水资源的利用，都会对其他主体产生负面的影响。从经济学的角度来看，当人类用水量较少而水资源量相对丰沛的时候，水属于没有排他性也没有竞争性的公共物品。但随着人类社会的进步、生产的发展，用水量急剧增加，水资源相对短缺，因而水转变成无排他性而有竞争性的公共资源。在公共资源的利用中，就容易出现“公共地悲剧”的现象，即水资源的利用主体争相免费获得水资源的使用权但又不合理利用所获得的水资源。水作为公共资源，其利用过程必然会出现水资源“短缺”与“浪费”并存的现象。

水资源是一种既具有竞争性，又具有外部性的资源。对于具有竞争性的资源，私有产权比公有产权资源配置效率高，而对于具有外部性的资源来讲，单纯的市场配置不能使资源配置达到真正的优化。水资源负外部性的存在，会导致市场本身不能有效地配置水资源，即市场失灵。根据经济学中的科斯定理，有关的私人经济主体可以达成一种协议，使每个人的状况都可以变好，从而解决外部性的问题。但是，利益各方往往又因为交易成本而不能达成协议，而克服外部性的关键在于明晰产权。明晰水资源使用权，就是明确水资源利用主体在水资源利用中的责、权、利，这是克服水资源利用负外部性的关键。

水权是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称，是调节个人、地区与部门之间水资源开发利用活动的一套规范。水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础，由于水资源的流动性和稀缺性，世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的水资源所有权制度。水权制度的起源是与水资源紧缺密不可分的，随着人口增长和开发活动，水资源成为一种短缺的自然资源，水权就作为解决特定地区社会系统冲突的制度而产生了，并在司法实践中不断完善和成熟。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条和《水法》第三条明确规定水资源归国家所有。国家通过某种方式赋予水资源的使用权给各个地区、各个部门和单位，在有了使用权的前提下才谈得上经营权、转让权、收益权、处置权等。因此，水资源使用权的初始分配（简称初始水权分配）至关重要。通过水资源使用权的自由转让和交易，就可以把水资源配置到效益高的地方或行业，实现水资源的优化配置和高效利用。在这种情况下，水市场就应运而生了。如浙江省东阳—义乌两市间的水权转让协议的实施；尤其是宁夏和内蒙古沿黄灌区通过灌区与火电企业等之间水权的有偿转让方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，充分体现了市场的调节作用。

改革开放以来，随着经济体制的转型，水资源分配体制也在逐渐发生变化。其中一个重大的改革是实行取水许可制度。我国的《水法》规定，凡直接从地下或者江河、湖泊取水的取水户，除法律规定不需申请取水许可的情况外，都要依法向水行政主管部门提出取水许可申请并在取得取水许可证后才能取水。取水许可制度的实施，是一种形式上的用水权初始分配，是在国家保有水资源所有权的前提下，水资源使用权和所有权相对分离，赋予用水户依法享有对水资源使用和收益的权利。我国2006年颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）规定：“取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定”、“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续”。但实际上取水许可制度并没有赋予用水户明确的使用权主体地位，用水户的用水权利不具有长期稳定性，并且不能自由或无条件地转让。取水许可制度实施时间不长，不能涵盖所有的水资源使用行为，用水权主体在很多情况下还不明确，迫切需要建立和健全我国的水权制度，而水权制度建设的第一步是初始水权分配与明晰，通过初始水权分配的理论研究和实践，为丰富和发展我国的水权水市场理论与实践，以及调整和完善我国现行的取水许可制度奠定坚实的基础。

根据我国社会转型期水资源管理中出现的新情况和新问题，以及全球经济一体化对我国水资源权属管理构成的严峻挑战，进一步强化水资源权属管理工作将是十分迫切的，是我国实施“依法治国、依法治水”战略的重要体现，是政府部门对水资源进行宏观调控的重要依据和法规保障，也是我国“资源水利、现代水利和可持续发展水利”的实质所在，因而是当前我国水资源管理工作中的重中之重。《中国21世纪议程》在这方面提出了明确目标：①建立和完善自然资源产权制度，实行资源所有权与使用权分离以及资源的有偿使用制度；②建立自然资源的地方和部门开发利用规划和分配机制，尤其是中长期资源分配机制；③建立与市场经济相适应的自然资源资产管理制度。(www.xing528.com)

我国在土地资源的权属管理方面，已经远远地走在了水资源权属管理的前面，目前已发展到了一个很高的水平，并日趋完善和成熟，可以为我国水资源权属管理工作提供重要借鉴和参考。例如：1990年5月19日中华人民共和国国务院令第五十五号发布，并自发布之日起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条规定“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外”。第十二条规定“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”1998年8月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，并自1999年1月1日起施行的修订后的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。1998年12月27日国务院令第256号发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，并自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。2003年6月5日国土资源部第6次部务会议通过，自2003年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第三条“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”。第四条“协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”。

近几年来，水利部党组对水资源权属管理极为重视，积极倡导和支持在水权水市场方面的理论研究和实践探索。水利部前部长汪恕诚曾多次阐述“明晰初始水权”和“建立水权水市场”的重要意义。2000年10月汪恕诚部长在中国水利学会年会上指出：“水权水市场是实现水资源优化配置最重要的经济手段”。“水权转让和出售，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，提高了水的利用效率”。“水权的转让并不是放弃农业灌溉，而是通过高效节水和加强管理，把农业节余下来的水权让给城市，做到农业和工业的协调发展”。此后，水利系统乃至全社会对建立水权水市场制度进行了一系列的实践和探索。从浙江省东阳—义乌的水权转让，到甘肃张掖农民用水户转让水票，再到宁夏、内蒙古两区“投资节水，转让水权”大规模、跨行业的水权交易，水权水市场制度对提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置和科学管理，缓解水资源供求矛盾的作用日益显现出来。

在2004年全国水利厅局长会议上，汪恕诚部长明确提出，21世纪头20年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。根据当前情况，要全面推进节水型社会建设，制定流域和区域水资源规划，明晰初始用水权；要确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额。

在2004年全国水利规划计划工作会议上，水利部陈雷副部长再次强调，到2010年基本建立我国水资源优化配置工程体系，基本缓解北方地区尤其是北方城市的缺水问题。在管理措施上，要初步建立全国重要河流初始水权分配机制，节水型社会建设迈出重大步伐。

总之，根据流域水资源优化配置成果，制定流域水资源综合规划，进而明晰流域初始水权，确定水资源的宏观总量控制和微观定额管理指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，建立流域初始水权分配机制等，已经列入水利部当前和未来一个相当时期内的重要工作之一。因此，根据水利部的统一部署，积极筹划并深入开展“流域初始水权分配与总量控制研究”，为全国和松辽流域全面推动水权制度建设奠定基础，将是十分重要和紧迫的。