规划许可行政合法的要件探析

1）规划许可的主体合法

主体合法是指核发城市规划许可的机关必须具有行政主体资格，做出城市规划许可的机关主体应该是法律、法规规定的行政组织。没有行政主体资格，则没有行政行为的能力。主体合法同时必须具有独立承担法律责任的资格。行政主体合法是行政行为合法的首要条件。依据《城乡规划法》可知，城乡规划部门能以自己的名义做出城市规划许可，同时能独立承担由此产生的法律责任。这是规划许可有效的主体要件。这既是行政行为合法性的要求，也是行政主体可以作为行政诉讼的应诉主体所承当的法律责任的要求。

在目前的城乡规划体制中，作为规划许可的实施主体一般为一级体制，也就是《城乡规划法》仅仅授权地方的规划行政主管部门具有规划许可的权力。为此，规划行政主体合法包括三个方面的内容：①行政主体合法。实施规划许可的主体必须符合《城乡规划法》或者是地方的《城乡规划条例》。②派出机关合法。为了大城市管理的便利，承当规划许可职责的规划分局应该是市规划行政主管部门的派出机构，而不是一个与市规划行政主管部门无关的组织。③人员合法。也就是在规划行政主体中具体做出规划许可的工作人员应当符合相关的法规和政策所要求的资格，如规划许可职业资格或者是法律资格。

城乡规划许可的实施主体一般为市或者县一级的城乡规划主管部门。但是，一些地方在立法中采用了分级选择的制度。例如，《浙江省城乡规划条例》第三十一条规定：“国务院及其有关部门批准、核准的建设项目，以及省有关部门批准、核准的能源、交通、水利等基础设施重大建设项目和可能严重影响环境、安全的重大建设项目，选址意见书由省人民政府城乡规划主管部门核发。”在风景名胜区与城市规划区重叠时，按照《浙江省风景名胜区条例》第二十七条的规定，即“风景名胜区内的重大建设项目，依照城乡规划法、《浙江省城乡规划条例》的规定需要取得选址意见书的，选址意见书由省人民政府建设主管部门核发”。

2）规划许可的权限合法

权限合法是指行政主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，且必须符合一定的权限规则。权限合法主要包括两方面的内容：①地域管辖权的限制。“行政机关做出行政行为的必须有法定管辖权”（章剑生，2008）。为了更好地行使法定的行政职权，法律、法规应对行政主体的管辖权做出明确的界定。②行政权力事项的限制。行政权限合法还指行政主体必须在法定的职责范围内实施行政行为，行政权力事项是法律所明确规定的。规划许可的权限范围是由《城乡规划法》和城市总体规划中的规划区共同设定的。

在城市规划的地域管辖方面，《城乡规划法》设定了建设用地范围。《城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外做出规划许可。”但是，在城市建设用地范围以外，是否不能做出规划许可？在一些地方的立法中，已经注意到这一问题。《浙江省城乡规划条例》第二十七条规定：对于交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生等建设项目的规划许可，城乡规划主管部门可以依据城乡规划中的有关专项规划实施。也就是，建设用地范围以外的公共设施、市政基础设施，如果符合专项规划，可以核发规划许可。这也符合《城乡规划法》第四十条中的相关规定。

在行政权力事项的限制方面，上述已经讨论了在下述两类空间中可以核发“一书两证”：①在城市规划区里的建设用地范围内；②在建设用地范围外的公益性事业，且符合专项规划。但是，在城乡结合部，行政权力事项辨析方面仍存在问题。《城乡规划法》中的逻辑十分清楚，在城市规划区实施“一书两证”的规划许可制度，在乡村规划区实施乡村建设规划许可制度。在规划实务中，城市规划区和乡村规划区往往难以明确区分。即使在城市总体规划中划出了城市规划区范围，在城市规划区以内、建设用地范围外的乡村地区，是核发乡村建设规划许可证还是核发“一书两证”仍然是一个有待解决的问题。

3）规划许可的内容合法(www.xing528.com)

规划许可的内容合法是指规划许可行为中所涉及的行政相对方的权利和义务，以及在规范这些权利和义务所产生的外在影响时，均应符合法律、法规与城市规划的要求。规划许可的合法性表现在三个方面：①实体性内容符合法律、法规的规定。规划许可的内容应该符合城乡规划法以及地方性条例。②符合国家城市规划的相关规范。规划许可的内容应当符合诸如《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市居住区规划设计规范》等国家相关规范。③许可的内容应该明确与具体。由于规划许可是一种赋权行为，对权利与义务表述的内容应当明确与具体。

由于规划许可行为是一种具有外在影响的赋权行为，规划许可的内容应当适当、公正、合理。规划许可中两类主要的外在影响为：①日照影响。这是与容积率、高度、建筑间距等密切相关的外在影响。开发强度与建筑间距的不合理，均会造成日照影响。②邻避现象。这是土地利用中的不相容性所造成的一种外在影响。这与相邻的距离关联度很大。为此，规划许可的内容在符合国家的法律法规和相关的技术规范条件下，应尽可能做到规划许可内容的适当、公正、合理。这也是行政法中合理性原则的体现。

根据《城乡规划法》可知，规划许可的实体内容应当依据控制性详细规划。这里所指的控制性详细规划是已经经过法定程序和有权机关批准的。“依据”包括了三个方面的内容：①选址意见书和规划条件应当依据控制性详细规划；②建设用地的规划许可应当依据控制性详细规划；③建设工程规划许可应当依据控制性详细规划。当然，《城乡规划法》中的“依据”是指“完全按照”，还是“具有一定裁量权的按照”是不明确的，这需要在实践中进一步探讨。另外，上述内容已经讨论了在规划建设用地以外的公益性事业的许可内容，可以依据已经批准的专项规划进行明确。

4）规划许可的程序合法

行政程序是实现行政管理目标所要经过的步骤和顺序。法定程序是法律要求行政主体在履行法定职权过程中所遵循的方法和过程，是判断行政行为是否合法的重要标准。规划许可作为一种行政行为就应当程序合法。一般而言，城市规划许可的程序主要包括申请、受理、审查、决定、发证、公布六个步骤。这是作为一般的行政许可所要履行的规划许可程序。但是，对于涉及重大利益的建设项目还要履行《行政许可法》中所规定的公示或听证程序。就建设项目许可全过程而言，规划许可不是独立的行政许可，而是多部门共同做出的行政许可。为此，规划许可包括了《城乡规划法》中的许可程序，以及相关法律法规规定的规划许可应遵守的程序。

规划许可程序主要由《城乡规划法》规定。《城乡规划法》主要规定了两类程序：①与部门的关系。规划许可是建设项目许可的部分许可，建设项目许可包括了发展和改革、国土、环境保护等相关部门的许可。《城乡规划法》不仅规定了规划部门的许可流程，而且还规定了规划许可的步骤与其他相关部门许可的关系。②公示制度。《城乡规划法》仅在第四十条中规定了建设工程设计方案的公布以及在第四十三条中规定了规划条件更改的公示。公示制度是正当程序的体现，《行政许可法》对涉及重大公共利益和他人重大利益的，提出了在许可前公告和听证的要求，但是如何进行城市规划许可公示仍是一个值得探讨的课题。

相关法律法规中同样规定了规划许可所应当遵循的程序。《环境保护法》《中华人民共和国消防法》《文物保护法》《城市绿化条例》等都有规划许可程序的相关规定。例如，2008年7月1日实施的国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十八条提出，“在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见”。如果在历史文化街区核心保护范围内建设，尚未征求文物部门的意见就核发了建设工程规划许可证，则构成程序违法。