规划许可的效力与变更探析

1）规划许可的效力

行政行为一旦是合法有效的，就对行政相对方和社会产生法律影响。这就需要行政行为具有法律效力，并由国家权力保护与制约，以促使行政行为得以实施。这就是行政行为的效力。行政行为的效力包括了公定力、确定力、拘束力和执行力。规划许可不仅是一种赋权行为，而且还是一种会对社会产生外在影响的行政行为。规划许可一旦做出，就对行政主体、行政相对方和社会产生法律上的约束力效力和影响。如同其他的行政行为一样，规划许可具有公定力、确定力、拘束力和执行力。

所谓的公定力“是指行政行为一经成立，无论其是否合法，即具有被推定为合法有效而要求所有组织与个人予以尊重的一种法律效力”（胡建淼，2012）。这是国家行政权力进行有效的社会管理，以维护社会秩序所必需的能力。这包括了社会对行政权力的尊重和信任，也包括了在行政行为履行后所形成的社会秩序的预期。根据胡建淼（2012）的研究得知，公定力有三个基本特征：①公定力是被推定的；②公定力的前提是行政行为的成立；③公定力是一种社会公认的效力。

既然规划行政许可具有公定力，规划许可就不能随意地改变，避免影响所产生的法律效果。这就是规划许可的确定力。确定力要求行政主体未经法律程序，不得随意改变规划许可的具体内容。这不仅包括行政主体不得随意改变，也包括该规划许可在行政复议和行政诉讼期间继续有效。确定力同时赋予利益相关方行使救济的权利。规划许可既然具有确定力，行政主体与行政相对方就必须按照规划许可中明确的具体内容予以履行，这就是规划许可的拘束力。执行力就是指规划许可受国家权力的约束而必须按规划许可内容实现的效力。规划管理部门也可以依法采用一定的手段促使行政行为的内容得以实现。

2）规划许可的有效与有效期

规划许可是一种要式行为，也就是指在获得规划许可证之后，规划许可生效。规划许可生效意味着规划许可是有效的。规划许可是一种产生法律效果的行政行为。一般而言，合法的行政行为是有效的，但是有效的行政行为不一定合法。根据胡建淼（2012）的研究得知，行政行为有效的要件包括：①主体合法。主体是依法成立的规划管理部门或者排除机构。②内容合法。许可内容是行政主体在法定权限内做出的。③程序合法。规划许可应遵守法定程序。④适用法律正确。做出规划许可内容的法律、法规是准确的。一旦符合这四个条件，规划许可就是有效的，但有效是有期限的。

《行政许可法》第五十条提出了有效期的概念。一般认为，行政许可的有效期是对准予行政相对方从事特定活动或者是赋予特定权利限定期限。规划许可是对行政相对方的一种赋权行为，其有效是有期限限制的。行政相对方在行使权利时，受到了期限的限制。一旦过了预设的期限许可将发生失效的后果。有效期的设定增强了行政相对方自律的可能，促进行政相对方尽快实现已经许可的权利，否则面临一旦法律环境发生变更，规划许可失效的风险。为此，规划许可的有效期具有如下三个方面的作用：①促进了资源的有效利用；②体现了规划行政主体对经济的宏观调控；③强化了规划的监管。(www.xing528.com)

在《城乡规划法》中并没有载明规划许可的有效期，而是在地方的《城乡规划条例》中对规划许可的有效期予以了明确。规划许可有效期的提出，预示着即将到期时可以延期。《行政许可法》第五十条提出，“被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向做出行政许可决定的行政机关提出申请”。《行政许可法》第五十条也对规划管理部门提出了要求，在被许可人提出申请后“逾期未做决定的，视为准予延续”。这从制度上防止了规划管理部门将延续变为“多次许可”的可能。在H市的一个司法案例中，在行政相对方提出口头申请延期后，规划管理部门逾期不予答复，法院判定申请有效。

3）规划许可的变更

行政行为一经做出就具有执行力和公定力，法律应给予保护，否则会影响行政秩序。虽然行政法不能禁止行政许可后的变化，但是这种变化不是随意的，必须是有规范的变化。行政行为的变更，“系指行政行为做出以后和消灭以前，行政行为在内容、依据和形式上的变化”（胡建淼，2003）。行政行为的变更是在行政行为做出以后，并且不包括行为对象的变更。规划许可是一种行政行为，是可以依法进行变更的。规划许可涉及行政方和行政相对方，规划许可的变更分两种类型：①行政相对方主动提出的变更；②行政主体主动提出的变更。

对于行政主体主动提出的变更将在第8章中讨论，这里主要讨论行政相对方主动提出的变更。对于行政相对方提出的变更，《行政许可法》第四十九条已经明确提出，“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向做出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”。这包括了申请、适用条件和审查决定。《城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”

在规划许可中，所需要变更的主要涉及两种情形：①规划条件的变更；②建设工程设计方案的变更。在规划管理中，规划条件是核心的内容。建设工程设计方案应当符合规划条件。依据《城乡规划法》可知，无论是哪种情形的变更，都必须符合控制性详细规划。这是规划变更的实体性依据。规划许可的变更是复杂的，其变更涉及两类利害相关人：①受被许可建设项目外在影响的相邻利害相关人；②被许可建设项目的潜在业主。为此，《城乡规划法》第五十条提出，对建设工程设计方案总平面图的修改，城乡规划主管部门应采取听证会等形式，听取利害相关人的意见。这是要求规划许可的变更在涉及利害相关人时，必须遵循正当程序原则。