加强立法调研的制度化和规范化措施

立法质量的高低首先取决于立法问题掌握的全面性、真实性，唯有深入、科学的调研才能实现这一目标。完善调研程序的实质要求是解决设区的市的立法质量提高的有效路径。制定统一立法调研规程，对地方立法中各种调研主体的调研和立法不同环节中的调研进行规范。同时，强化对调研报告和成果的甄别、使用、保存和分析的规范，明确不合规范的立法调研的处理方式和应当承担的法律责任。^[15]注重在调查研究基础上进行政策和法规制定是我们党的优良传统和成功理政的经验。毛泽东同志就强调指出：“没有调查，没有发言权。”^[16]“不做正确的调查同样没有发言权。”^[17]调查的直接目的和益处就是提供面临的疑难问题的行之有效的解决办法，正如毛泽东同志指出的，“你对于那个问题不能解决吗？那末，你就去调查那个问题的现状和它的历史吧！你完完全全调查明白了，你对那个问题就有解决的办法了。”^[18]俗语说“巧妇难为无米之炊”，调查是立法中的“备米”过程，只有这一步落实好了，良法的产生才有好的基础。对此，毛泽东同志把它生动地比喻为“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’”。^[19]在做调查和做决策的关系上，强调调查的先导性和主导性，决策只是及时跟进，前者花费精力应当更多，而不是相反。正如陈云同志明确指出的：“我们做工作，要用百分之九十以上的时间研究情况，用不到百分之十的时间决定政策。所有正确的政策，都是根据对实际情况的科学分析而来的。有的同志却反过来，天天忙于决定这个，决定那个，很少调查研究实际情况。这种工作方法必须改变。”^[20]由此可见，如果没有经过正确的调查研究，就不会正确制定出国家和人民需要的法律、法规。^[21]从立法过程看，每一项法律议案的提出，一般需要有与之相联的法律（草案）为依托，而法律（草案）的起草和形成，需要做大量的调查研究和科学论证工作，提案人如果对实际情况不了解、不熟悉，就难以提出法律议案。^[22]其中有的问题尚未论证清楚或是其实施的社会条件尚不成熟，难以列入会议议程；有的法律议案由于前期的调查研究、科学论证等基础工作做得不深不细，造成法律议案缺少较好的合理性、科学性和可行性。^[23]因此，首先要明确地方立法调研的基本原则：一是立法机关主导原则。党的十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。只有人大主导立法调研，才能有效避免立法工作中部门化倾向、争权诿责的现象，才能全面反映客观规律和人民意愿，制定出具有针对性和可操作性的地方性法规。二是立法部门、政府相关部门、利益相关方及专家相结合原则。立法调研以洞悉不同利益诉求、找准立法的重点和难点为目的，只有全面听取利益相关方的意见，才能在权利的赋予和义务的设定等方面实事求是，符合立法所要调整的社会关系及其发展规律，也具有程序的正当性。三是直接调研与委托调研相结合原则。无论从我国立法法的规定还是各地方立法条例看，立法调研一般是常务委员会的具体工作机构负责具体执行和落实，基于我国各地方立法任务密集、工作机构人员的限制和调研任务的繁重等实际情形，由专门机关一家完成调研有时存在困难。因此，有必要将立法调研的任务委托给相关地方（市、县等）人大的工作机构、基层立法联系点进行。只要事先明确委托调研的总体要求、基本内容、方法、记录和结果的反馈、时限等，这种方式也会取得同样的效果。当然，为了保证调研的权威性、全面性和可信度，应当以直接调研为主，委托调研为辅，同时对委托调研进行必要的监督，保证立法调研的质量。四是点与面相结合原则。“点”既指典型性、代表性，也指重点和针对性；“面”是指立法规制的所有直接对象和有密切联系的非直接对象。由于立法除了直接要规范的对象和社会关系之外，无直接利害关系的第三人（方）有时也会因法律法规的规定和实施而间接受到规制和影响，这不仅会涉及其利益的正当、有效的保障，而且还会影响到其事实上附加的法律义务和法律法规实施的效果。五是线上调研与线下调研相结合原则。互联网改变了人们的生活方式，也丰富了国家机关的工作方式，丰富了公民参与政治生活的方式。在立法调研领域，既可以实地调研、召开座谈会、听证会等面对面的形式进行调研，也可以在立法机关官网上列出需要调查和征询意见的内容，采取一定的认证和表达方式进行意见和建议的采集。其次，制定统一的地方立法调研规程，指导和规范各种形式的立法调研。明确和完善立法调研的指导思想、基本原则、主导机构、适用范围、调研类型、组织实施、调研报告、成果使用、法律效力和责任等基本结构等。最后，以调研报告为中心建构立法调研规范化的规则体系。好的调研报告，既是对调研统一规程的充分落实，严格按规程调研的结果，也是科学立法、民主立法的决定性环节和重要体现，更是彰显公民立法知情权、参与权、表达权的文本载体，是市民建议权和民主权在立法方面重要体现。(www.xing528.com)