行政优益权与行为监督的绩效监督

私人参与执行警察任务的实质在于公私合作共同完成警察任务。国家的警察机关具有丰富的人力、物力资源，尤其胜任高体力、高智力的警察活动；民间力量则具有技术优势、人力优势，尤其适合从事服务性、技术性、辅助性警察事务。因此，在把好准入关后，针对私人履职行为的监督就成为最重要、最经常性的监督。由于私人参与执行警察任务的方式不同，因此对私人行为的监督重点和控制密度也存在差异。一般而言，对私人行为的控制密度与私人参与强度及事务本身烈度成正比：私人参与程度越强或参与事务影响民众权利越明显，其行为就越要受到严格控制；私人参与程度越低或参与事务影响民众权利越轻微，其行为所受控制就越要宽松。例如，私人以被授权者或被委托者身份参与执行警察任务时，公安机关对其需要采取高密度的监督措施；私人以行政助手或纯粹私法主体身份参与执行警察任务时，公安机关对其就没有必要采取高密度的监督措施。特别是作为行政机关手足延伸的行政助手，由于其几乎完全是在人民警察的直接指挥下从事相应的辅助性警察工作，因此最易受到直接监督。相比之下，在被授权和被委托执行警察任务的情况下，由于人民警察不可能时时在场，因此需要灵活运用静态监督与动态监督相结合的策略。其中，静态监督是指公安机关应要求由受托者向其提供与执行业务相关的书面材料，动态监督是指公安机关到场视察、进行抽检、对第三人进行访谈或在必要时指挥受托人执行业务。^[28]

在行政任务民营化理论上，行为监督可进一步分为专业监督（合目的性监督）和法律监督（合法性监督）两大类。“所谓专业监督系指，受委托之私人纵使未违反法律或法律之授权规定，但其执行公权力有违行政目的时（如违反委托契约上之合意），委托之行政主体若认为违反情节重大且影响公共利益者，甚至于得终止该业务委托民间办理；在法律监督方面，则由委托之行政主体经常性监督受委托私人，于执行受委托业务时有无逸出法律规定或法律之授权。”^[29]由于行政委托是实践中经常出现的私人参与执行警察任务的方式，且公私双方之间往往都签有明确的委托契约，因此依据契约的监督应当成为行为监督的主要模式。同时，如同民营化决策需要广泛的民众参与一样，民营化之后的监督也不能排除民众的参与。某项警察任务交由私人执行，究竟服务质量有无提升、社会安全感有无增加、权益有无遭受侵犯，普通民众最有发言权。可见，除了依据契约监督之外，在行为监督方面还必须建立民众参与其中的绩效监督。以下将分别就行为监督中的契约监督模式和绩效监督模式略作论述，借此能够管窥现代行政行为法如何回应私人参与执行警察任务的兴起所带来的挑战。

英国有学者指出：“在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”^[30]在参与执行特定警察任务的私人被遴选出来以后，公安机关就必须与其签订条文详尽的委托合同，以明确私人承担警察任务的事项范围、受托私人与委托机关之间的权利义务关系、委托机关对受委托私人的监督、违约责任分担及合同争议的解决等。在合同中约定双方的权利义务及监督措施，能够避免警察任务民营化过程中不必要的争执，降低公私合作可能引发的各种风险。从我国公用事业等其他领域民营化改革的经验教训看，行政机关缺乏合同意识是一个带有普遍性的问题。在一个公私合作全面推进的时代，行政机关应该改变动辄采取命令控制型规制手段的习惯做法，学会采用谈判签约的方式实现对民间合作者的控制。以时下比较盛行的治安承包改革为例，承包合同的签订及落实就是私人参与履行治安防范任务的关键。治安承包合同的内容主要包括承包区域、事务范围、承包费用、双方权利义务、合同的执行与救济等，这些事项更多地通过行政主体对行政合同享有的行政优益权体现出来。行政优益权是行政机关享有优先处分的权益，主要表现为签订合同选择权、执行过程指挥权、单方解除合同权、违约行为制裁权等。治安管理是公安机关的法定职责，签订治安承包合同的目的在于更好地实施治安管理、维护社会稳定。因此，公安机关对承包合同的实施负有不可推卸的监督责任。同时，治安承包使得私人可以行使某些原本属于公安机关公权范畴的治安管理权，因而必须赋予公安机关对承包合同的优先处分权益，以切实保障社会公共利益不受损害。其中，公安机关最重要的优益权就是对治安承包协议的执行享有监督、指挥权。如果承包人违反合同中的规定，不执行或不适当执行其应当承担的那部分治安管理事项，公安机关就可以对其进行惩罚直至收回被承包的事项。在引起媒体广泛关注的“湖南邵东治安承包改革事件”中，虽然湖南省邵东县公安机关将城区夜间治安巡逻任务“整体”承包给保安公司的做法值得商榷，但这项改革是通过公开招标的方式进行的，而且双方还签订了包括承包区间、事务内容、承包费用、承包期间、奖惩规则等条款在内的较为规范的夜间治安巡逻协议书，因而是符合私人参与执行警察任务契约监督模式要求的。^[31](www.xing528.com)

美国学者萨瓦斯指出：“严格的监测很有必要，但可能会流于微观控制或管理；过于松散的监测则会导致服务质量的下降。两者之间须保持适度平衡。”^[32]在民营化改革推行之后，如何确保警察任务的公共性不至因私人参与执行而丧失，就成为政府规制的基本目标。除保留必要的命令控制型和激励协商型规制手段监督私人执行警察任务之外，还应当大力倡导可量化指标的绩效监督模式，通过行业标准的设定和操作规程的规范化提升私人参与执行警察任务的质量。以治安承包的绩效评估为例，在考核指标上应坚持软性指标和硬性指标相结合的原则。目前，治安承包绩效评估主要采取的还是硬性指标，即发案率和抓获违法嫌疑人的数量等。这些指标具有明确性、客观性及易测定性等优点，能在一定程度上反映出治安承包的效果。不过，单纯以发案量等硬性指标来衡量治安承包的绩效并不完全合理，还需要将软性指标——民众的满意度作为绩效评估的主要标准。原因在于，案件发生具有很大的偶然性，在不同季节、不同时段都会出现相应的波动，以确定的数量指标来衡量不确定的事实无疑欠缺科学性。为了拿到奖励金，承包者自然会千方百计地完成指标，这就增加了其滥用权力的可能性。在没有相应的制度约束且信息不对称的条件下，私人面对利益激励很难不做出逆向选择。无论采取什么样的民营化举措，终极目的都在于提升公共服务的质量、增进民众的福祉。因此，在治安承包的改革进程中，公众满意度应成为绩效评估的核心标准。为此，在公安机关的监督过程中，就必须引入民众参与机制，通过吸收民众实际参与治安承包绩效评估考核过程，切实增进治安承包的实效。此外，针对清障施救行业收费标准模糊、监管不到位等突出问题，一些地方的公安机关交通管理部门也进行了积极探索，制定了较为详细的高速公路清障施救服务标准和行业规程，为民间力量参与清障施救绩效评估监督模式的推行提供了科学的评估标准。在未来私人参与执行警察任务的后续政府规制中，类似的绩效评估手段无疑值得进一步推广。