行政人员对救济途径的选择和认知的优化方案

行政机关作为一个行政主体，具体行使职权的是其行政人员。而行政人员是具有双重身份的，一种身份是代表行政机关行使行政职权的执法人员，一种身份是作为行政相对人的普通公民。

1.作为执法者的行政人员对争议解决方式的认知

和一般人的理解不一样，作为执法人员的行政人员，大部分并不抗拒和惧怕行政相对人来找麻烦。不认为相对人就行政争议向人民法院起诉是对行政机关的一种挑衅，是蔑视行政权威的行为，反而大多表示可以理解，觉得将矛盾诉诸司法是行政相对人应有的权利。^[43]正因如此，大部分受访行政人员都对行政首长出庭应诉制度表示支持。^[44]有受访行政人员S曾对笔者谈道：“行政机关执法结果最终还是一把手领导说了算，这导致行政机关内部的法制机构和执法的一线人员很尴尬，左右为难，出庭应诉让一把手懂点法也是好事。”这一方面表明自1989年《行政诉讼法》颁布二十多年来已初见成效，同时也表明随着行政人员受教育程度与法学专业化程度的提升，大多数行政人员已经不再完全排斥和反感行政诉讼，因为逐渐接受了“向人民法院提起诉讼是行政相对人应有的法定权利”这一法治理念而可以比较坦然地面对和接受行政机关作为被告的事实。笔者曾经在与一位行政人员交流时，该行政人员就曾淡定地说，“既然成为被告无法避免，我们更应该做的就只能是在执法过程中重视执法的程序性和合法性”。但同时这也可以说明，即使行政机关败诉，大部分时候也不会追究行政执法人员实施违法行政行为的责任，行政执法人员作出违法行政行为的成本太小的问题。

尽管绝大多数行政人员能够坦然面对被诉，但是比起诉诸行政诉讼，行政人员还是明显更倾向于行政复议和与行政机关沟通等行政系统内部的、非对抗性的、简便、迅速、廉价的纠纷解决方式。调查表明，超过一半的行政人员希望老百姓解决行政争议的方式是“申请行政复议”，其次是通过“私了”解决。^[45]行政人员普遍认为通过行政系统内部消化和解决行政争议是具备许多潜在的便利和优势的。这些行政系统内的纠纷解决方式与行政判决对被诉行政行为合法性的刚性判断相比，由于对抗性较弱，也容易被行政机关接受，从而有利于降低成本、完满和谐地化解行政争议，并获得比较好的社会效果。以上行政人员的看法说明虽然其不惧怕被诉但并等于他们不惧怕败诉。对于这一点受访的行政人员也毫不避讳地说：“行政机关是否败诉是和自己的工作绩效挂钩的，如果自己负责的领域在行政诉讼中败诉是不是算是没有法治能力的表现？”据了解，在有的地方，考察干部的其中一个重要指标就是有多少败诉是因为该行政官员的执法行为造成的。^[46]而诸如这些行政系统内部的考核标准和追责制度，对司法带来的负面影响或许要远远大于正面影响。由于这些指标过分强调行政机关的胜诉率，以致行政机关及其工作人员会为了其考核成绩，给法院或者当事人施加压力，想方设法地干预和挤压行政审判。因此，即使是行政争议已经被起诉到法院，行政人员仍然希望用“和解撤诉”的方式结案。数据显示，超过80%的行政人员认为有必要在行政诉讼中引入调解制度，这一比例远远超过法官和律师。^[47]这也再一次印证了行政机关不愿意看到败诉的结果。之所以行政人员如此迫切地希望在立法中肯定调解制度，也是因为调解不同于判决，可以给予被诉行政机关一个更正和弥补的机会，并最终避免败诉的结局；同时这也反映出多数行政人员还是倾向于行政争议能通过非对抗性的方式来处理和解决。行政人员在心理上对《行政诉讼法》规定的撤销、履行、变更、确认违法等对行政行为违法性的刚性判断方式还是比较难以接受的。再者，为了和谐安定的社会秩序以及行政效率不被拖累，也为了避免当事人之后的不断上访、上诉，即使行政人员认为行政行为没有违反法律，其也愿意通过调解彻底平息矛盾。可见，不光是法院，行政机关也会为社会效果和法律效果的统一作出必要的妥协和牺牲。比如根据《行政诉讼法》（1989年）第74条的规定，行政案件的诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。但资料显示在行政审判实践中就有原告败诉，却由被告承担诉讼费用的情况。^[48]此外，比起向人民法院提起行政诉讼，行政人员最反感老百姓解决问题的方式是诉诸媒体，仅有1.7%的受访行政人员选择了此项。可见对于行政人员来说诉诸媒体显然是比较激烈的对抗方式，这会让行政机关及其工作人员颜面尽失，而不得不应对媒体又会提高解决问题的成本。(www.xing528.com)

2.作为相对人的行政人员对争议解决方式的认知

虽然相较于其他普通民众，作为行政相对人的行政人员对行政争议的解决更积极，而不是一味地“忍了算了”，但是行政人员也没有“将争议诉诸法院”作为解决行政争议的首选。从理论上讲，根据行政先行处理原则，^[49]司法解决一般是作为整个行政争议解决机制中的最终环节，也确实没有将行政诉讼作为解决争议首选方式的必要。当然行政人员也认为通过行政诉讼解决行政争议并不一定能得到良好的效果。^[50]大部分行政人员还是倾向于行政机关内部解决，希望大事化小，小事化了。并且与其他普通民众相比行政人员更少会采用找媒体曝光的方式（作为行政相对人的行政人员“找媒体曝光”的比例为3.2%，其他普通民众对这一选项的比例是12.9%）。^[51]行政人员遇到行政纠纷，宁愿通过法定途径（行政复议、行政诉讼）解决，也不愿意选择信访、找媒体曝光等强对抗式的非法定方式。这或许是因为行政人员更相信法律，但是也跟行政人员身处体制之内，不愿意与行政机关有过多硬碰硬的对抗有关。而将行政争议诉诸媒体，尽管可能得到妥善解决，但是对行政人员自身来说也是鱼死网破的结果。