农村普惠金融创新发展的制约因素及优化措施

（一）竞争性并鼓励创新的金融体系尚未形成，市场建设市场化程度不高

自21世纪以来，在政府主导下，农村地区进行了自上而下的金融改革，这场农村金融改革主要有两大方向：一是农村金融机构的设立及准入改革；二是农村金融机构的商业化改革。围绕两大方向，主要开展了三大举措：一是2003年进行的农村信用社产权及公司治理改革；二是2005年进行的农业发展银行支农业务调整；三是2007年进行的农业银行服务“三农”改革和同年进行的邮政储蓄农村信贷业务改革。中国银保会、中国人民银行也陆续出台了有关加快农村地区金融体系构建的文件：一是中国银行业监督管理委员会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策　更好支持社会主义新农村建设的若干意见》；二是中国银行业监督管理委员会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》；三是《国务院关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》。围绕三大文件的精神指引，主要包括农村地区村镇银行、农村地区贷款公司、农村地区小额贷款企业以及农村地区资金互助社的各种新型的农村地区普惠金融机构不断设立。

多层次农村金融机构体系在中国农村地区的逐步建立和完善，在一定程度上解决了农村金融存在的机构数量少、网点少、服务覆盖率低的问题。但是，这种农村金融机构体系并没有最终形成有充分竞争性并鼓励金融产品、服务创新的有效普惠金融体系。在农村地区，金融市场建设带有明显的行政强制性特色和奖惩要求，金融体系建设的市场化程度严重不足，农村普惠金融创新发展需要的市场竞争环境和市场化运作的制度环境远未得到完善，严重制约了农村金融市场机制的形成。

（二）技术创新动力不足，产品与服务供给成本高企不下

在农村地区于2003—2008年开展的一系列金融市场和机构改革虽然完善了农村金融体系，但改革并未深入微观层面，农村普惠金融面临的实际困难还没有在根本上进行解决，金融创新依然活力不足。围绕农村地区金融创新又推出了两个文件：第一个文件是在2008年推出的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，第二个文件是在2010年推出的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》。遵循两个文件精神，农村金融市场在微观层面的产品与服务方式创新于各个领域全面展开。越来越多的金融机构通过设立专门的相关业务部门或者业务单元的方式对信贷产品和贷款担保方式进行了创新，使农村地区的农户以及小微企业贷款的可获得性有了较大的提高，在贷款技术和流程等方面进行了一些创新，信贷风险有了一定的控制。

不过，在实践中，金融市场供需不均衡的状况在农村地区还是没有从根本上得到解决。一方面是广大农村小微企业、农村农业生产经营者和农村微型商户对贷款资金的需求不能得到及时和充分的满足，一方面是信息不对称、交易费用过高、合格抵押品不足的农村市场系统性缺陷普遍存在，农村普惠金融创新发展需要在技术创新方面对金融机构的风险与成本进行有效化解和降低。客观情况是，农村技术创新受到来自两个方面的因素制约：首先，农村多数金融机构一直离不开对传统贷款技术和信息技术的依赖，由于缺乏市场竞争机制和创新型技术人才，在普惠金融产品与服务方面鲜有重大创新的能力和动力。其次，互联网、移动互联等在运行成本降低和覆盖领域扩大方面有着很好作用的现代信息技术在农村地区的拥有极其有限，运用也不充分。农村金融机构普遍对现代信息技术不够重视，在运用方面也相当保守，再加上农村地区基础设施严重不匹配以及相关金融网络等知识普及率不高，使得农村数字技术的应用成为农村普惠金融创新发展的一种制约因素。

（三）受农村金融风险控制制约严重

根据统计资料，农村地区金融机构在“三农”方面贷款的不良贷款率居高不下，农村普惠金融的创新发展受到风险控制的严重制约。农村地区的普惠金融风险发端于两大主要方面：

1.逆向选择与道德风险

首先，在逆向选择上，主要是政府对农村金融机构持续的政府补贴会使得农村普惠金融机构对金融产品与服务提供的成本和风险进行忽视，使更多的风险很高的农村客户被吸纳进普惠金融服务的对象队伍中来。

其次，在道德风险上，主要是对广大农村农民等弱势群体缺乏信用约束，其原因：一方面是在农村地区信用惩戒机制很不健全，违反信用成本很低，往往会出现集体性违约，甚至还存在系统性风险隐患。另一方面是在农村地区存在信用信息不完整。由于信用信息的获取成本远远高于其使用成本，这使得在农村地区开展信贷的相关风险信息没有市场激励措施来鼓励机构去搜集和分享。

2.预期收益不确定风险

农村普惠金融提供金融产品与服务所能够获得的现实收益往往远不及这些金融机构期望或者预期能获得的利润。在农村地区，农户生产经营等在很大程度上受到自然环境等不可控制因素影响，加上农村整体缺乏合格抵押品，在具体生产经营上也没有确定保障，导致农村金融机构最终能够获得的真实收益往往是更加不确定的，这在一定程度上制约了进行金融产品与服务的创新。另外，在农村地区，由于客户的“同质性”，信贷产品的资产组合比较单一且相关性很大，极容易出现资产的非系统性风险；同时，由于农村地区金融需求的时间存在一致性，农村地区普惠金融的贷款存在的协同风险也很大，一旦出现自然灾害或者农产品市场方面的问题，农村地区金融系统性风险累积到一定程度就会随时爆发，这种情况的出现显然会在较大程度上增加农村地区普惠金融产品与服务的预期收益的不确定性风险。

（四）金融监管妨碍农村金融产品与服务创新(www.xing528.com)

在农村地区，对普惠金融的监管并不利于普惠金融产品与服务的创新。这主要体现在两大方面：

1.农村监管立法挤压农村金融产品与服务创新的空间

首先，相关监管立法相当滞后。本来就不多的农村金融监管的法律法规通常是一些原则性的规定，实际监管功能有限，一些操作性和针对性强的监管规定又往往是“办法”“条例”“意见”“指引”等形式，在立法层次方面普遍很低。这些法律法规一般没有充分考虑到农村金融市场发生的新的变化，使得农村普惠金融机构无法从监管法律法规上得到进一步的保障。农村普惠金融创新的活力是建立在农村市场主体对于相关金融制度预期的确定性之上的。由于农村地区普惠金融的监管立法在层次上相对较低，农村地区的普惠金融机构不得不承担更大的决策成本，这样农村金融机构锐意开展金融产品与服务创新的活力不能够被激发出来，市场创新能力不能被强化，市场投机日趋普遍。

其次，相关权利与义务不适应。在农村地区“低门槛，严监管”思想指导下，农村普惠金融机构市场准入条件较低，但面临资本流通上的较大限制，使得这些机构基于营利性危机而逃离支农性。比较典型的是：《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确指出农村地区小贷公司“不吸收储蓄”和面向“本地市场”，而《村镇银行管理暂行规定》第五条指出农村地区村镇银行不准给相关关系群体发放信贷资金，同时也不能够发放异地贷款。这导致农村金融机构的流动性受限，大大挫伤了其进行金融创新的积极性。在农村地区，金融机构在国家倡导下数量出现了非理性上升，但并未真正完成支农使命，很多机构的业务范畴限定在农村比较发达的县（市）级地区，有的还出现“真放贷，假支农”，农村金融排斥依然很常见。分析其中的重要原因，就是在农村地区大量金融机构一方面承担太多的“支农义务”，一方面在权利享受上严重不匹配。

2.农村普惠金融监管的政策契合度很低

在农村地区，普惠金融产品与服务的创新缺乏实质而有效的激励，缺乏创新空间，市场活力不足。

首先，金融监管机构习惯于对传统金融监管手段的运用，往往忽视来自新型农村金融机构的创新供给空间。例如：银监会发布的扩大准入通知强调银监会是属地监管机构，也是作为广大新型农村金融机构的第一责任人，这从一定程度上讲会无形中提高农村地区普惠金融机构的监管成本。在政策倡导下，新设立了各种各样的农村金融机构，对它们的监管面临很多新的难题。比如：虽然多次强调要加强对农村地区民间资本的引导，但现实是农村监管机构更多的是考虑如何尽可能把这些存在民间资本的金融机构纳入非常传统和正规的金融监管框架之中，而不是进行新的监管。

其次，农村地区并不存在全面的差异化监管标准。实际上，不仅存在农村金融与城市金融的差异，在农村金融内部还存在地区性、个体性等诸多差异，但农村金融标准对此并未做出区分，基本上是一样的。比如《村镇银行管理暂行规定》第五十一条规定：根据村镇银行的资本充足状况和资产质量状况，银监会及其分支机构可以适时采取一定的监管措施。很显然，这一笼统的规定并没有充分考虑到不同经济发展水平和不同性质金融机构对金融监管的差异化需求。在农村地区，没有全面的差异化普惠金融监管标准，就难以形成农村普惠金融产品及服务创新与农村金融监管的平衡互动，也就难以实现农村普惠金融市场整体上的耦合。

（五）对农村金融消费者权益保护不足

农村普惠金融的发展离不开对农村金融消费者权益的有效保护。农村开展的金融产品与服务创新一旦偏离了对农民等弱势群体进行服务和进行权益保护的原则，就不能称为实际意义上的普惠金融。在本质上，农村普惠金融是对农村金融市场中以风险作为规则的机会公平性的一种体现，而并非转移支付或者社会贫困救助。因此，对农村农民等弱势群体金融消费者权益进行保护是农村普惠金融创新发展的一项重要内容。一方面，对农村普惠金融消费者进行权益保护能够有助于农村合格金融消费者的培养。加强权益保护能够提升农民家庭的金融素养，使农民等弱势群体成长为有多元金融需求、有自主决策意识和能力的消费者，并形成与农村金融机构之间的良性互动。另一方面，对农村普惠金融消费者进行权益保护能够有利于分散和管控其业务经营风险。按照消费者权益保护规则，农村普惠金融发展必须符合一定的立法和监管等约束条件。普惠金融发展强调金融创新，其中信息技术的应用使得普惠金融产品与服务创新充斥很多新的复杂风险，加强消费者权益的保护能够大大降低在立法和监管方面减少风险太高、隐蔽性太强的创新产品与服务出现的概率。

实际情况是：对农村地区普惠金融消费者的相关权益保护力度不够。首先，金融消费者权益保护方面的立法严重滞后，也没有专门的监管和维权机构。国务院办公厅2015年印发的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》虽然规定了相关保护，但总体上并没有细化的规则，尤其是没有针对农村地区农民等弱势群体的农村规范性立法。在农村地区还普遍存在隐蔽性和欺骗性更强的非法金融活动，一旦农村普惠金融消费者权益受到不法侵犯，其监管和维权将异常艰难。其次，农村普惠金融机构在维护农村普惠金融消费者权益方面动力不足、措施不力，并且普通消费者金融消费能力以及维权意识和能力均不足。在农村地区，对金融机构的管理存在不规范的地方，加上信息披露不充分，一些农村普惠金融机构基于对利润的追逐会牺牲广大消费者的正当利益，甚至有民间资本打着“普惠金融”的幌子侵占农民等弱势群体的权益。农村地区的正规金融机构并非农村小农经济下的必然产物，对消费者的合法权益进行保护并未内化成为这些金融机构的自觉行动；更有甚者，农村金融市场被这些金融机构当成淘汰落后金融产品与服务的处理场所，根本无从谈起消费者权益的保护。

客观地讲，农村普惠金融创新发展的一个关键在于不断提升中国广大农村地区在经济层面的“可行能力”，在这之中核心任务体现为不断提高广大农村地区金融消费者具备的金融素养。在农村地区，农民家庭收入普遍偏低，农村人际关系具有典型的圈层结构特征，比较普遍的是基于血缘、地缘以及情感的一系列关系型金融安排，严重挤压具有契约型金融安排的农村地区商业信贷空间。加上国家长期以来奉行优先发展城市以及工业的金融支持战略，对农村地区农户以及小微主体在金融方面的需求和教育长期缺失，这也造成农村地区家庭成员普遍缺乏相关金融知识、参与消费能力、维权意识，并成为在农村地区实现普惠金融持续创新发展的一种重要障碍。