法院推广调解，提供转介服务

1.法院转介调解的背景

从全球视野出发，现代法院调解运动的发展，一般认为始于1976年在美国明尼斯达州的圣保罗召开的庞德会议。^[10]与美国相比，荷兰的法院调解发展应属后起之秀，但是其司法理念的转变却孕育于20世纪70年代。该时期法院与公民间的距离感加剧，待审案件堆积如山，庭审程序愈发烦琐刻板，案件迟延及费用增加等问题，让荷兰民众对法律的运行状况愈加不满。此时，正是荷兰法律界行动主义运动风起云涌之时，荷兰的“接近正义”运动正在如火如荼地展开。这项运动的一个重要目标便是在法院系统之内设计更多便捷简单的程序，并在法院系统之外将纠纷予以分流。降低费用、改变法律本身以及如何让法院外程序更具可行性成为该运动的三项重要奋斗宗旨。进入20世纪80年代后，“接近正义”运动转向了法律服务市场的开放问题以及政府规制之外的自我规制问题，但第三项目标，即替代诉讼的纠纷解决机制仍然受到重视。

从20世纪90年代开始，荷兰引入了英语中的“调解”（mediation）一词，在司法系统开始进行法院转介调解的实验。1993年，受英国有效争议解决中心（The Centre for Effective Dispute Resolution，简称CEDR）及美国国际争议预防与解决协会（International Institute for Conflict Prevention and Resolution，简称CPR）的影响，一部分荷兰律师（大部分来自建筑业）与部分学者联合起来，试图建立一个更广泛的类似组织。两年后，荷兰调解协会（Netherlands Mediation Institute，简称NMI）组建成功。^[11]与英国CEDR和美国CPR的受案范围为商事纠纷不同，NMI更希望让社会上的所有组织和个人都享受到调解的益处，因此其并未将工作范围限制于商事纠纷领域。调解的进一步发展亦需要政策和政府的支持。在1993年的荷兰律师协会年会上，司法和国家安全部部长呼吁建立更高效的民事纠纷解决程序。1995年几乎所有的专业期刊——特别是与司法及律师相关的期刊——都将注意力集中在了调解上。1996年，司法和国家安全部实施了“ADR平台计划”，在该计划的委员会中，司法和国家安全部、实务界和学术界都派出了代表。该计划旨在促进调解和法院程序的衔接。从当时仅限于两家法院的小规模试点看，法院仍然不熟悉调解的概念，也未清晰地认识到法院在转介调解中应有的作用。

与此同时，为了探索法院附设调解的可行性，荷兰法院附设调解服务机构（the Netherlands Court-connected Mediation Agency，简称NCMA）在阿纳姆地区法院的大楼中设立。^[12]在法院附设调解的诞生过程中，NCMA功不可没，其对转介服务的制度化起到了至关重要的作用。NCMA负责在众多法院之间协调项目，推广调解制度。除了ADR以外，“订制的纠纷解决机制”（customized conflict resolution）的概念被引入，以暗示判决和调解、仲裁、协商以及专家意见一样都是广义的纠纷解决方法。在这种哲学的指导下，法院的目的是让当事人选择更适合自己的纠纷解决方法。^[13]NCMA在2000—2003年进行了两项试验性计划：法院促进调解计划、调解和司法援助计划。根据第一项计划，庭审中，法官可以将当事人的纠纷介绍至调解员处。如果调解不成功，法院程序仍将继续。此时，法官不会得到任何关于当事人在调解中透露的信息。通过事后对当事人的访谈，该研究对法院附设调解成功的每一步都进行了详细描述。在本次调研的基础上，各方达成了共识，即法院附设调解计划应当分阶段实施。2004年4月，司法和国家安全部长正式宣布全国法院转介调解的服务开始实施。2005年，荷兰议会决定建立长期的法院附设调解服务。

2.法院转介调解的运作^[14]

（1）转介方式

荷兰法院转介调解的类型主要有3类：书面转介（written referral），法院通过书面形式建议当事人调解；口头转介（oral referral），法官在庭审中提出转介；当事人自主转介（self referral），当事人可自主选择。在书面转介中，当事人在庭审前会收到法院鼓励他们参加调解的信件。信中附带介绍调解的手册以及一封“自我测试”。^[15]其中，这份自我测试帮助当事人决定争议是否适合提交调解。如果当事人对信中的问题有一项作出肯定回答，就被建议考虑将调解作为纠纷解决方式。一旦案件通过转介进入调解程序，法院可将该案的法律程序中止3个月。如果需要，该期间可以延长。

（2）调解官员的作用

法官和法院行政人员应当清楚地知道转介程序的进行。其中，调解官员（属于行政人员，并非调解员）在整个转介程序中起到重要作用。调解官员负责法院“调解管理中心”的运转，是当事人涉及调解问题的联系人，并负责建立调解员的联络网。在口头转介中，法官得知诉讼当事人意图将纠纷提交调解后，应立即联系调解官员。在书面转介以及当事人自主转介中，调解官员须为当事人提供调解的基本信息，如调解自愿性、调解程序的保密性、双方当事人对程序的自主性以及调解和判决的效力异同等。调解官员也会帮助当事人选择调解员，并安排见面时间。调解官员的这种协调性工作的意义重大，其他国家的经验表明，当事人在被法院转介调解后时常无法自主选择调解员，不是无法对调解员的选任达成一致，就是无法对第一次会面的时间达成一致。

一般而言，第一次调解安排在转介后的第二周进行。尽早开始调解可避免矛盾升级，对调解过程以及调解结果都有正面影响。当调解开始后，调解官员对调解进程进行评估，并负责调解的行政工作。这些行政工作包括：对所有相关程序建立“调解档案”，对调解结果归档整理，并通知转介法官和法院记录该结果。

（3）法院组织(www.xing528.com)

无论外部资源如何丰富，若无法院的配合，调解工作仍难以顺利进行。法官需在恰当时机将调解制度介绍给当事人，并负责组织书面转介工作。在此期间，法官扮演统筹者的角色，负责鼓励调解，并在其他法官和工作人员对调解有疑问之时负责协调。调解官员和作为调解协调人的法官定期向法院组织汇报工作，并提出下一步工作计划。

通过汲取不同经历和不同工作的经验，NCMA在2009年发布了《法院转介调解的内部组织结构》（The organization of the referral service to mediations within the courts）的报告，提出了对法院组织工作的建议。同时，在法院组织系统和司法委员会的协助下，制定了政策性文件《2009年后法院转介调解的未来发展》（The future of court-connected mediation after 2009）。该文件对未来全国法院转介调解服务的进一步发展进行部署。2009年3月，司法委员会以及法院院长会议在2009年3月批准了这两份政策性文件。

（4）资金来源

自2000年项目启动以来，荷兰司法和国家安全部为NCMA的运行提供财力支持。所有参与该项目的法院都得到了为各自的调解管理办公室配置办公场所和人员的启动资金。通过司法和国家安全部的支持，NCMA为调解官员提供机会使他们有机会成为注册调解员。这项政策得到了调解官员的积极响应。另外，NCMA还运用这些资金召开专家会议，组织研究项目。

对当事人而言，截至2005年4月，参与法院转介调解均免收费用。调解员的薪酬来自法院，而法院的资金来自司法和国家安全部。调解员每调解一件案件，都会从司法和国家安全部处得到一笔固定的费用。2011年前，为了避免调解费用成为那些不符合法律援助标准的当事人获得调解服务的障碍，司法和国家安全部仍然对最初2.5小时的调解进行补贴。自2011年1月起，该临时性的规则已经失效。从2005年4月至今，符合法院提供法律援助标准的当事人仍可获得法院转介调解的司法援助。具体来说，如果当事人双方均符合法律援助条件，其仅须负担由他们收入决定的立案费，而不再收取额外调解费；如果有一方不符合法律援助条件，则该方应缴纳一半的调解费用。

（5）调解员及程序培训

荷兰法院的转介调解服务开始运行之时，NMI仅成立几年。在1999年NMI成立之初，并未设置调解质量的衡量标准，亦未成立调解员登记和认证系统。对调解过程出现的问题，当事人也无处申诉。如今，NMI已经成为全国调解及调解员质量把关的独立机构，并负责调解员的登记认证工作。根据调解员管理规范的要求，任何人要成为被登记在册的NMI调解员，必须参加NMI组织的调解培训课程，并且缴纳注册费，遵守其调解规则和行为规范。至2011年，NMI共有近4500名调解员（包括登记及认证两种类型），其中大部分调解员为兼职，只有10%为全职。每位调解员2011年平均收案11件。^[16]

为保障法院庭审中转介调解的质量，法院为每一位法官开设了如何转介的课程。从2008年始，法官们均有机会参加名为“纠纷诊所”（Conflict Diagnosis）培训课程。该课程指导法官如何考察法律纠纷下的争议问题，为法官提供具体方法，如何与当事人一起决定何种纠纷解决方法最为合适。LBM建议调解官员参加调解员的认证培训，并参与旨在介绍“转介”制度的课程。此外，调解员还可以参加以“在法院转介调解中的职业道德问题”为题的系列研讨会。该研讨会的成果以报告的形式发布，以期解决调解过程中的困境。为了保证转介服务的未来发展，倡导“订制的纠纷解决机制”的理念，自2010年起，上述“纠纷解决”课程和转介课程均已被列入荷兰法官培训中心的固定课程（The Netherlands Centre for Education of Judges，简称NCEJ）。

3.法院转介调解的效果^[17]

荷兰法院转介调解的设计即使在世界范围内也属简洁、精致。这种特点在一定程度上归因于在全国推广法院调解前进行了规模由小到大的实验。荷兰的司法和国家安全部、NMI、NCMA都对法院附设调解的方式、效果进行了客观的评估和总结。通过内、外两种维度视角，对法院附设调解的实施情况予以全面监督。荷兰在借鉴其他国家（比如英国、美国）的法院附设调解发展历程的基础上，更重视总结本土经验，寻找适合本国国情的道路。荷兰的法院附设调解体现了一种自下而上的发展路径。在纠纷解决体制内引入调解概念的最初，并非由政府牵头，而是由NMI这一私人性质的组织发起。即使在今天，该组织仍然具有举足轻重的作用，而且依然保持了“私人”的性质。司法和国家安全部对该机构的支持和投入，具有“政府花钱购买服务”的性质。当然，这并非暗示政府的支持并不重要，而是说明在推进调解的过程中，应当加强公共机构和私人机构之间的合作。从调解的运行上看，荷兰的法院转介调解运行状况有几点需要注意：首先，法院转介调解不一定仅用在民事案件中。荷兰的经验表明在行政案件中调解可能比民事调解性价比更高。^[18]其次，当事人是否达成调解协议与双方对调解制度的满意程度并不一定成正比，对调解而言更重要的是过程而非结果。最后，对调解员和法官的培训至关重要。这种培训不仅包含调解的技巧，而且包括调解员的职业道德。