财政收入体系中的优化：民航发展基金

不管是在现代国家还是近代、古代国家，不管是市场经济、计划经济还是自然经济国家，筹集充足收入以应对必需的财政开支，这是国家得以存在、政府得以运转的基础。只不过，不同时期和不同类型经济形态下，政府筹措财政收入的渠道和形式不一。在资本主义市场经济国家，生产资料私有制占据主体，税收是国家主要财政收入。我国虽然是公有制国家，但已实行市场经济体制，多元经济形态并存，混合所有制企业大量存在，因此自改革开放以来，税收也成为了财政收入的主要来源^[3]。

国家可以通过其拥有的资本、资产、资源获取收入，国有资本经营预算中的投资利润、资产转让收入，政府性基金预算中的土地出让收入、矿产资源收入、车辆通行收入、无线电频谱收入等，都属于这种类型。除此之外更普遍的是，政府作为公共权力的拥有者，以公共课征的方式获取财政收入。我国财政收入体系中的行政事业性收费、政府性基金和税收，就可以归入这种类型。行政事业性收费是政府提供具体公共服务的对价，以成本弥补为基本原则，如工本费、鉴定费、通行费等。政府性基金是一种项目筹资，一定程度上体现了受益性原则，但缴费与受益之间又并非完全对应，就如民航发展基金、铁路建设基金一样。至于税收，理论上应该坚持量能负担原则，切断缴税与受益之间的直接联系，使之成为真正的公共课征，取之于民用之于民。尽管这三种收入之间本身存在不小差异，需要遵从不同的财政逻辑和法律规则，但在不需要凭借国家财产权方面是相同的，都是基于国家公共权力的课征。只要满足法律规定的构成要件，就会发生相应的税费缴纳义务。

国家存在的物质基础在于财政，如果政府不能掌握足够的资源，就无法实现其施政计划。建设办公大楼、购买办公设备、雇佣公务人员，这些支出是政府提供公共服务的前提，而发放救济款、救助款、补助款、补偿款等支出本身就是在提供公共服务。无论是哪一种类型，都需要耗用公共资金。为了确保政府正常运转，履行宪法赋予的职权和职责，必须允许政府通过各种形式筹措收入。从这个角度而言，衡量财政收入正当性的最高标准并不在于公平负担，也不在于其课征比例和课征数量，而在于国家存在和发挥职能的正当性，在于国家必须进行财政支出。只要财政支出具有正当性，符合大多数人的利益及福祉，政治上基于人民的同意，法律上符合正当程序原则，国家财政收入就有了正当性基础。

民航发展基金的前身是机场管理建设费，从1992年温州永强机场首次开征起，就定位在公共性政府收费，而不是市场性企业收费。当收费与弥补机场建设成本关联时，机场管理建设费可以定性为基础设施使用费，与公路通行费、桥梁隧道通行费一样，归入行政事业性收费的类型。《中国民用航空局　财政部　国家物价局关于征收民航机场管理建设费的通知》（民航局发〔1992〕20号）认同“谁建设谁收费”的收入归属原则，缴费与受益的关联度当时还比较明显。从1995年开始，机场管理建设费在中央与地方之间按比例分成，专项用于机场飞行区、航站区、机场围界、安全和消防设施及设备、空中交通管制系统的建设，列入国家基本建设专项投资计划。从此时开始，机场管理建设费的缴费与受益不再具有直接关联，其性质转向为特定事业筹资的政府性基金^[4]。(www.xing528.com)

2012年，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金被合并成民航发展基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算管理，专用于民航基础设施建设、民航事业补贴、民航节能减排、通用航空发展、民航科技研发，等等^[5]。其资金使用范围均与民航事业有关，但缴费与受益之间的关联性单薄，缴费理由不再局限于实际使用机场的设施设备，而是着眼于整个民航事业的发展。也可以理解为，不是因为乘客和航空公司使用了机场，才需要缴纳民航发展基金，而是国家为进一步发展民航事业，需要通过这种方式筹措财政资金，分摊整个民航事业发展的成本。因此，作为一种财政收入形式，征收民航发展基金的正当性，仍然在于其从事的事业是否必要和可行。

我国地域辽阔、人口众多，省域面积及人口大致就相当于欧洲一个国家，目前除了省级城市机场已较为先进，地级市还有很大的发展空间。在中西部偏远地区，作为一种普遍服务项目，县域之间的通勤及货运方面，民用航空也还有一定的优势。此外，我国国际航线的发展十分不足，主要连接国内大中城市与经济发达的域外国家，与国家“一带一路”发展战略及建设人类命运共同体的愿景不相吻合。因此，进一步发展民用航空事业，其正当性无可置疑。即便机场和民航机构可以企业化，成为自主经营的市场单位，在中小机场建设、通用航空发展、国际航线补贴方面，仍然免不了需要政府财政支持。另外，经营性收费只能解决营利性服务的成本弥补，不能解决非经营性项目以及营利性不足的项目投资和运营，更不能解决收费企业之外的民航建设投资。因此，即便乘客和航空公司已向机场支付了服务对价，也不排除政府可以另行设定财政收入项目，为发展更为广阔的民航事业筹集资金。

至于究竟采取何种形式筹集财政收入，是行政事业性收费、政府性基金还是税收，只要不违反法律规定的权限、标准和程序，且符合不同类型财政收入的特点，政府应拥有斟酌和裁量的空间。不能因为政府每年都会有固定的税收收入，就要求其不再征收或收取其他形式的财政收入。事实上，不同的财政收入形式有不同的存在价值，可以发挥不同的财政功效，在公平负担方面做到更加精致，相互之间并没有高低优劣之分。政府可以基于征管效率、社会效果和政治考量，在不同的财政收入形式之间做出选择。而对于政府选择的结果，公众可以自由评论其合理性，帮助政府改进决策方式和内容，也可以基于现行法律评估其合法性。但无论如何必须承认，财政支出的成本需要所有人公平负担。政府不能因为财政收入的需要，要求特定人做出个别的财产牺牲，不能对特定主体设定特定的负担。