民航发展基金非行政收费，有待优化

既然征收民航发展基金不是宪法第十三条第三款意义上的征收，那是不是行政收费？

行政收费是“行政机关在税收之外依法向行政相对人收取的各种款项，是行政机关为行政相对人提供一定的公益服务，或者授予行政相对人以国家资源和资产的使用权而收取的一定代价”^[13]。《行政事业性收费标准管理办法》第三条规定，行政事业性收费“是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用”。《行政事业性收费标准管理办法》第十五至第十九条分别规定了行政管理类收费、资源补偿类收费、鉴定类收费、考试类收费、培训类收费五种行政收费类型。我们可以提炼上述五种类型行政收费的共性：公民为自己的某种特定需求付出对价。若将公民支付的金钱看作一种牺牲，特定公民付出对价相当于“特别牺牲”，但公民也得到了“特别利益”。行政收费于公民而言，就是“特别牺牲”服务于自己的“特别利益”；于政府而言，就是“特别收入满足特别支出”^[14]。德国《行政收费法》将行政收费表述为“对于缘于私人或者是为了私人的利益而做出的公职行为，要收取规费”。也就是说，行政收费适用的情形是：“特定公共服务”与“特定对象”对应，“特定对象”负担“特定公共服务”的费用^[15]，本质上就是受到法律严格规制的“交易”。这也是行政收费与征收、征税的本质区别，征收和征税的“牺牲主体”与“受益主体”分离，而行政收费中的“牺牲主体”与“受益主体”有确定的对应关系，行政收费的“目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率”^[16]，或者说“交费实际上是对自身行为所损害的公共利益的一种补偿”^[17]。比如，公民在获取某些证照时，需要支付一定数额的证照印制费，证照印制费与行政相对人想要获取证照的需求对应；矿产资源属于国家所有，国家通过发放许可的方式授予采矿人采矿权，但资源是珍贵的、有限的，而且采矿过程中可能会造成环境污染，损害公共利益，对没有采矿权的人造成妨害，因此获取采矿许可的采矿权人需要缴纳矿产资源补偿费。全国人大常委会法工委就是在“牺牲主体”和“受益主体”对应的意义上认定民航发展基金的征收是行政收费，“民航发展基金用于民航基础设施建设，按照‘谁收益，谁付费’的原则，由使用航路、航站资源的航空公司和乘客缴纳，作为征收对象的旅客和航空公司也是征收的受益人，缴纳义务人与其对航空运输资源的使用之间有特定的关联”，不同于“宪法上对私有财产的征收是基于公共利益的需要，征收事由与被征收人之间的关系一般比较弱，被征收人与征收的受益一般也没有直接、必然的关联”，认为“民航发展基金的本质是政府收费，不具有可补偿性^[18]”。

要判断民航发展基金的征收是否属于行政收费，首先要确定缴纳义务人与征收的受益人之间是否有特定的关联，全国人大常委会法工委的审查思路切中肯綮。但如果我们做更精细的类型化处理，就会发现将民航发展基金的征收视为行政收费并不准确。全国人大常委会法工委认为民航发展基金用于民航基础设施建设，缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司是民航基础设施的受益者，所以缴纳者就是受益人。这一审查思路至少有两个逻辑上的短板：第一个短板是，民航发展基金只有部分用于民航基础设施建设，其余部分用作运营补贴、节能减排、应急救援、农林飞行等通用航空发展、民航科教等科研和新技术应用、安全能力和适航审定能力、征管代征费以及国务院批准的其他支出^[19]，用于其他领域的民航发展基金，航空旅客和航空公司是否为受益者？如果不是，至少可以认定民航发展基金不全是行政收费。第二个短板是，假设民航发展基金只用于民航基础设施建设，航空旅客和航空公司从中受益，这种受益是航空业在整体上受益，缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司从中分享利益，还是缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司作为个体直接受益？如果是航空业在整体上受益，缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司从中分享利益，就不是行政收费，因为征收和征税也具有这一特征——被征收人和纳税人也可以从公共利益中分享利益。

《暂行办法》第二十三条对民航发展基金的用途采用了七加一的表述模式，2020年12月31日《财政部关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》（财税〔2020〕72号）增加了航空物流建设体系这一新型用途^[20]。我们逐一分析航空旅客和航空公司是否为受益人。(www.xing528.com)

从上表可以看出，航空旅客和航空公司都可以从民航基础设施建设中受益，可以认为缴纳者从中受益，但这一用途即将被废止。运营补贴事实上是国家的再分配，航空旅客不受益，航空公司虽从中受益，但受益的部分来自航空旅客缴纳的部分，航空公司缴纳的部分不受益——如果享受自己缴纳的部分，相当于自己享受自己的资金；如果享受其他航空公司缴纳的部分，则可以认为对自己缴纳的部分不受益；况且这一用途即将被废止。民航科教等科研和新技术运用可能会让旅客的乘坐体验更好，航空公司飞行员的飞行体验更佳，但缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司并不享有这些技术的知识产权，将来是否需要支付知识产权费用不确定，所以无法判断航空旅客和航空公司是否从中受益。除民航基础设施建设、安全能力和适航审定能力的提升有益于航空旅客和航空公司，运营补贴有益于航空公司外，要么航空旅客和航空公司无法从民航发展基金用途中受益，要么不确定是否从中受益。加强民航基础设施建设、提升安全能力和适航审定能力的确有益于缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司，但缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司是间接而非直接的受益人，缴费人直接受益是行政收费的基本特征。加强民航基础设施建设、提升安全能力和适航审定能力有益于整个航空业，缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司享受从公共利益中析出的利益。况且，民航发展基金即将不再用于民航基础设施建设。我们由此可以得出结论，无法根据民航发展基金的用途证成民航发展基金的征收属于行政收费。

如果强行将民航发展基金的征收认定为行政收费，还面临下一个问题。《行政事业性收费标准管理办法》规定了五种收费类型，即行政管理类收费、资源补偿类收费、鉴定类收费、考试类收费、培训类收费^[21]，民航发展基金的征收是哪一类收费？最有可能的是资源补偿类收费，即“根据法律法规规定向开采、利用自然和社会公共资源者收取的费用，收费标准参考相关资源的价值或者其稀缺性，并考虑可持续发展等因素审核^[22]”。航空旅客乘坐民航公司的飞机出行，是否属于利用社会公共资源，要缴纳资源补偿费？民航是公共交通，乘坐飞机与乘坐火车、汽车、轮船等交通工具出行没有本质上的区别，乘坐民航就缴纳特别的资源补偿费于法无据。航空公司缴纳的民航发展基金是否属于获取航线经营权支付的资源补偿费？行政许可法、民用航空法、中国民用航空国内航线经营许可规定均未规定航线经营权应当缴纳资源补偿费，只明确能否取得航线经营权取决于是否有保证飞行安全的民用航空器、取得执照的航空人员、最低限额的注册资本等条件。因此，我们无法将民航发展基金的征收归类到任何一种行政收费的种类里。