美国的环境公益诉讼制度：以公民诉讼为形式

（一）环境公益诉讼制度在美国的起源

环境民事公益诉讼由美国所发端，乃是社会现实与制度传统的双重作用之结果。环境的污染、生态的破坏乃是工业化发展过程中难以避免的伴生物，在环境破坏所带来的严重问题尚未凸显之时，人类所身处的自然环境并非被看作是人们赖以生存的、需要精心呵护的共同家园，而是一项项待被开放和利用的自然资源的集合，是人们私权与利益的绝对客体。特别是美国传统上极其信奉自由放任主义的资源配置方式和社会管理模式，政府的职责与规模受到尽可能地限制乃至于仅承担“守夜人”之责任，在自然资源的分配与生态环境的保护上，以尽可能的方式实现自然资源的私有产权化并通过私有产权的保护来实现对于自然环境与生态的保护。但是在工业化不断发展的时代，此种自由放任主义的方式必然带来不能为私有产权所囊括的、为全体社会成员所共享之环境整体功能的破坏，使得不能为复数的私权所充分包容与取代的、非独占性的环境公共利益面临着尤其严峻的危险，当人们在各自的私益范畴内任意运用其私权以参与工业化过程时，必然将由此造成的环境上的不利益向公共领域释放，即造成环境公益上的“公地悲剧”。^[9]

为了救济此一公地悲剧，美国政府便必须将其对自然环境的态度由单纯的资源索取和私权保障向积极的环境保护转变。而这种转变之所以催生出环境民事公益诉讼制度，正是美国特有的宪政体制与司法传统在环境保护问题上的又一次表达。美国的法官或者说司法系统在社会公共生活中有极高的威望，其通过司法判决而对社会公共与政治议题的决断在美国的社会发展中发挥着远高于其他国家司法权的作用。美国在世界主要国家中少见地构建了严格符合孟德斯鸠的三权分立理论的国家权力结构并借助大法官马歇尔的天才判决而巩固了这一结构，美国的法院通过司法审查制衡行政机关与立法机关，参与对社会公共议题与政治议题的最终决断，其以“反民主”的方式推翻以多数决或多数民意背书为正当性基础的行政机关与立法机关的决策，不仅不会因为其“反民主”而遭到质疑，反而常常得到社会公众的支持与鼓励。不仅如此，美国的判例法制度、实用主义的法律精神，又特别地鼓励法官的司法创造，确保了在环境公益保护之问题初现而尚未对之如何界定、如何保护、由谁保护等基本问题有明确的理论解答时，司法权便先在地被赋予了进行制度探索的优先权威。

“在美国，大部分政治问题迟早都会还原为法庭审判问题。”^[10]正是在此种制度传统下，当环境公益保护之问题充分凸显，成为社会公共政治生活的重要议题时，通过司法权来对环境公益加以保护便成为美国社会的特定背景下很容易出现的制度路径，司法权参与其中并发展出相应的环境公益诉讼制度，可以说是美国制度传统演进的一个必然结果。

传统民事诉讼制度为保护私人利益而创设，原告与本案有个人利害关系不仅仅是原告诉讼资格享有的首要条件，也是民事诉讼得以存在与遂行的基本前提，而环境公益诉讼作为一种纯粹为环境公益保护而创设的制度，在原告诉讼资格上对于个人利害关系之要件的突破，便成为环境民事公益诉讼制度得以创设的起点。又由于美国采用统一的普通法程序，而且在实用主义的态度下，原告资格并非完全摆脱私益诉讼而独立发展，而是从传统私益诉讼中对于原告资格的立法与判例界定中不断发展出来的，由此便不可能完全摆脱私益诉讼对于原告资格判断的影响乃至“干扰”，甚至可以说通过法院对于原告资格要件的放宽或限制，便可以窥见美国环境民事公益诉讼制度发展的基本脉络。

根据美国《宪法》第3条之规定，司法权有权审理者，局限于“案件”和“争议”。而宪法这一条文在限定司法权之权限时，亦同时对原告诉讼资格作出了界定，即原告只有向法院提出属于案件和争议者，才有权作为适格原告而启动诉讼。美国最高法院“明确指出，‘案件’（包括争议）的本质特征在于当事人之间的对抗性”^[11]，从而确定了原告资格之享有在于当事人之间必须具有对抗性。而理论与判例的发展对对抗性这一要件进行了进一步的诠释，原被告双方间之所以存在对抗性，从而能够构成“案件”或“争议”，根本原因在于当事人之间存在着冲突的利益主张，从而发展出原告资格的享有必须符合“个人利害关系”要件，也就是说美国传统诉讼制度要求，原告必须具有个人利益才有资格提起诉讼。^[12]而“个人利害关系”又被进一步分解为“实际损害”“因果关系”和“救济可能性”三个要素。^[13]

传统上对于前述之“个人利害要件”中的“实际损害”要求必须是法定权利的损害，而对此界定的突破，便成为公益诉讼得以展开的初步前提。在1940年的联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站一案中，桑德斯兄弟并非行政机关之决定的相对人，并没有受到行政机关对其法定权利的侵害，仅仅是其作为电信业的竞争者的利益可能因为行政机关向其他从业者颁发营业执照而受损，但最高法院仍裁判赋予桑德斯兄弟公司以原告资格。因为通过原告的诉讼，行政机关在电信业营业执照的颁发中涉及的公共利益可以通过本案的诉讼而获得辩论机会，也就是说，“让其代表公众来确保行政机关遵守《通讯法》的规定”。^[14]通过本案，以“私人检察官”的名义赋予原告诉讼资格以维护公共利益具有了初步的判例法基础。^[15]而1946年的《行政程序法》也放松了对于个人利害关系要件的要求，即使并非法定权利的各种实际利益受到侵害的“作为行政管理间接相对人的第三人也可以依法提起行政诉讼”^[16]。

根据判例法与立法上的这一突破，在环境公益保护问题逐渐凸显的1960年代，环境公益诉讼制度开始萌发，“一些下级法院曾经认可从事环保活动，对于环境保护有‘团体利益’的公益组织、环保团体具有诉讼资格……但最高法院拒绝这样做。”^[17]

因此，直到1970年的《清洁空气法》明确规定了公民诉讼条款，美国的环境公益诉讼制度才宣告正式确立。根据该法，“任何人可以对（包括公司、个人和政府机构在内的民事主体）污染空气的行为提起诉讼，对公民未作任何利益关联的限制，原告仅需主张自己为国会指定的法律所保护的权益受到直接或间接的影响即可确立起诉权”。^[18]授权公民就环境公益保护提起公民诉讼，成为美国环境民事公益诉讼制度的基本运作方式。

以《清洁空气法》为起点，20世纪70年代到80年代，美国所颁布的重要环境保护法律都规定了通过公民诉讼制度来运作的环境公益诉讼制度。以此为契机，法院在环境公益诉讼中对于原告资格采取了更加自由的态度：所谓实际损害，“不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害即可”^[19]，而且“只要存在实际损失，其大小严重程度并无关系”^[20]；因果关系上，“最高法院已表明了其能够接受哪怕很细微的因果关系链”^[21]；在救济可能性上，只要证明法院的判决有可能减轻原告所受的损害便可告成立。此种自由放任的态度的极端表现便是将原告资格赋予动物乃至无生命的自然物。^[22]

此种环境民事公益诉讼制度的蓬勃发展状态在20世纪90年代以后开始受到挫折，恪守保守主义观点的斯卡利亚大法官通过限缩“实际损害”“因果关系”和“救济可能性”上的解释空间，重新将公民诉讼的原告资格向个人利益受到实际损害的公民个人限缩，从而使得仅仅为了救济公共利益，而在个案中没有个人权利损害的公民无权启动环境公益诉讼。^[23]

但是斯卡利亚大法官严守三权分立、完全拒绝公民个人通过私人诉讼实施公法的观点很快又在2000年被美国最高法院所推翻，虽然公民诉讼仍属于美国法上的私人诉讼，但是如果将私人诉讼中原告适格的要件用于判断环境公益诉讼之原告，则将丧失环境法创设公民诉讼制度的本意，因此最高法院又再次放宽原告资格的限制，“对环境污染后果的合理担心，也可以构成事实上损害”^[24]。

总之，当美国最高法院采取更为能动主义的态度介入环境公益保护时，对环境民事公益诉讼的原告资格的审查便趋于宽松，而当美国最高法院采取更加严守三权分立的传统立场时，环境民事公益诉讼能否顺利提起便大受影响，以至于有学者认为：“美国关于原告资格的法律很不确定，最高法院不同时期的裁决也表明其现代的起诉资格理论是不一贯的和不可预知的。”^[25]但是，正如卡佩莱蒂所指出的：“超级立法、超级行政——现代社会典型的恐怕也是不可避免的两大特征——要求能对其加以控制的超级法院。”^[26]只要环境污染的治理问题持续呼唤着更多的公权力介入与公共资源的投入，那么司法权力便不可能在这一环境公益保护的问题上彻底缺席。因此虽然美国最高法院在此问题上持续摇摆，但美国的环境民事公益诉讼制度将持续发展壮大，当是一个必然的趋势——“事实上，许多联邦下级法院一直宽大地接受原告提交的事实、书面证词和诉状，以创建在最高法院很可能会被否定的起诉资格”^[27]。

（二）美国环境民事公益诉讼制度的基本特点^[28](www.xing528.com)

1.原告资格在立法上广泛授予而在司法上适当限制

由于美国判例法的传统，其环境公益诉讼制度的原告资格必须结合立法与判例才能够充分予以理解。所谓立法上的广泛授予，是指美国各主要环境保护法律并未对有权进行公民诉讼的“公民”进行明确界定，在立法上给予了较大的空间。其极端者如前述1970年《清洁空气法》，未对享有诉权之公民进行任何界定，而仅泛泛规定“任何人（any person）”皆有权提起公民诉讼。即使如1972年《清洁水法》对此问题作出了界定，也仅仅是规定原告是“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人或人们”^[29]，而何为“被影响”则仍有赖于法院判例对之进行发展。而司法上的适当限制，则如前所述，必须依赖法院对于传统诉讼资格要件的运用，其解释的限缩或者扩张直接影响着适格原告范围的限缩或者扩张。

美国环境民事公益诉讼制度之所以在原告资格的规定上呈现此种特点，其根源在于：在美国深厚的判例法传统下，司法制度创新的空间被大大打开，下级法院的种种实践最终促成立法上对公民诉讼的确认。但是与此同时，正是由于此种深厚的判例法传统，“法官从未准备把法典作为一个独立于普通法之外的单位对待，也未曾把它作为法律发展的起点”^[30]。美国立法上对于环境民事公益诉讼之原告资格的规定必须融汇于美国普通法的整体脉络之中，特别是与判例法中不断发展的先例相结合，才能够窥见其全部面貌。

换言之，立法上对于原告资格的规定，必须受限于美国《宪法》第3条的规定以及针对此一宪法条文的适用而发展的诸先例。由于美国《宪法》第3条将司法权的审理对象局限于具有对抗性的案件与争议，而在美国普通法传统下，诉讼制度是以私人利益保护为目的而发展出来的，因此诸先例中关于原告诉讼资格的界定必然围绕私人利益的损害与保护而展开。当美国的环境公益诉讼制度作为一种实质上的纯粹客观法诉讼，却不得不从美国传统的私益诉讼中发展出来时，也就不可能完全摆脱从传统私益诉讼中发展出来的适格原告规则，从而使得公益诉讼之适格原告的判断不可避免地受到私益诉讼中诸判例及其法律观点的影响乃至干扰。当法院采取一种能动主义观点时，原告资格判断中对利益关联性的要求便趋向衰弱从而使得立法上的宽泛界定在司法上也被广泛采取，但当法院观点趋于保守，认为仍应当尊重立法权与行政权对于公共利益的决策时，则利用此一原告资格判断上不可去除的私益性来对原告资格的授予加以限缩。

2.公民诉讼是环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的混合

根据《清洁空气法》的规定，在公民诉讼中，凡具有原告资格者，既可以针对环境公益的污染者和直接损害者提起诉讼，追究其“民事性”的公益损害责任，又可以针对怠于履行其行政管理职责的环保行政机关提起诉讼，追究其行政失职。

之所以呈现此种混合状态，乃是因为在英美法系的普通法传统下，“原则上，私人和公共机构都遵循同样的法律规则”^[31]，用于处理私人间争议的诉讼制度当然地适用于公民个人与公共机关之间的争议。因此，在坚持公私法划分的大陆法系国家看来分别针对公民个人与公共机关的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，对于美国的立法者和司法者而言在程序上并无本质不同，公民诉讼同时包含对于公民个人和公共机关的追究乃是当然之意。

但是，不存在公私法的严格划分，并不意味着在普通法之下没有适用于公共机构的特殊法律规则。在三权分立的体制下，虽然法院有对行政机关之行为进行司法审查的权力，但是行政机关在行政权力运作的正当范围内对于公共事务和公共政策的判断具有优位性，不能为司法权任意地挑战，行政机关在自由裁量权范围内作出的决定应当受到司法权的尊重。美国的一个案例中，原告以被告行政机关所制定的行政许可程序存在错误为由要求撤销被告的行政决定，但美国最高法院驳回了原告的诉讼请求，认为制定合理的程序规则乃是行政机关的自由裁量权，法院必须予以尊重——“行政部门和行政长官熟悉它们管理的行业，它们比联邦法院甚至国会本身更加有能力来设计适用于行业的特殊性以及部门参与的任务的程序规则。”^[32]

3.作为行政机关之补救者存在的公民诉讼^[33]

美国的立法者认为：“建立公民诉讼制度是为了促进法律执行，保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责，并且补充其资源的不足。”^[34]也就是说，环境公益诉讼首先要发挥的作用不是对行政机关的公共决策进行审查或挑战，而是补救其不足。美国环境公益诉讼制度的此种定位符合司法权与行政权之职能的基本区分，也符合环境公益保护的一般特点——环境公益损害一旦造成，往往难以完全修复，因此在环境公益保护中事先的预防始终优越于事后的追责，而环境公益损害之预防任务只有具有主动性的行政权力才能够充分适当地承担，可以说环境公益诉讼制度发挥补充性的作用本身就是环境公益的实现危害防免优越于事后救济的必然结果。

美国1972年《清洁水法》中所创设的告知义务制度，便是公民诉讼之补救性的辅助地位的体现。根据本法的规定，原告必须提前60日将环境公益损害的相关情况通知行政机关，原告在为通知行为的60日后方有权向法院提起环境公益诉讼，若行政机关在60日内采取积极行动且能够有效保护环境公益，则原告丧失诉权。

此一告知义务制度为热心公益保护的公民与行政机关间架设了沟通管道，借由公民的告知，行政机关可以克服其自身的理性不及，扩大获得环境公益损害之信息来源，从而能够促进环保行政机关对于其行政权力的更充分运用，进而预防或及时地补救环境公益损害。同时，由于此一预先告知制度的存在与过滤，避免公民诉讼的泛滥，环保行政机关在环境公益保护问题上的专业判断得到尊重，只有当环保行政机关怠于履行职责或者已经采取的行政措施无法充分保护环境公益时，环境公益诉讼制度方才启动。

当然，由于美国司法权在社会公共生活中的重要影响，其环境公益诉讼在主要发挥补充性与辅助性作用的同时，并不妨碍司法权通过能动主义的灵活创造而参与公共政策的改造与形成，这是由美国特有的宪政体制和法律传统所决定的。