环境公益诉讼程序中的问题探讨

1.行政执法与司法审查的界线问题

关于行政权和司法权的界线问题，在环境行政公益诉讼中体现得尤为明显，以石景山院诉区工商分局为例，诉讼请求系要求工商分局针对某些市场执行“限塑令”，该案检察机关最终撤诉。此处宜厘清行政执法、检察监督与司法审查的界线。

检察机关曾提出建立行政违法行为法律监督制度，^[32]但行政违法检察监督的提法一直存在争议之处，诸如检察监督是法律监督还是一般监督的争议，再如检察机关对行政违法行为的监督与监察机关对行政机关效能和纪律的监督的关系等。检察机关提起的行政公益诉讼，宜应处理好对行政行为个案法律监督与行政执法效能监督的关系。行政执法效能涉及行政执法资源的配置、执法效果考核等一系列问题，宜由立法机关或者监察机关进行考核，而不宜由检察机关进行监督。二者的简单区别在于，检察机关提起的行政公益诉讼，应根据行政诉讼法的规定针对具体的行政行为，即是从行为的角度进行考量；而监察机关进行的执法效能考核，主要是根据法律的目的和执法的目标，从结果的角度进行考量。

在行政违法行为系行政机关不作为时，如何把握检察监督和行政监察的界限，是检察机关提起行政公益诉讼应当考量的重要问题。行政机关的执法未能实现法律规定的目的或者设定的目标，如果其原因是行政执法资源和手段限制所致，则检察机关不应对之提起行政公益诉讼。

2.行政执法与司法程序的功能互补问题

关于环境行政执法和司法保护的功能互补问题，可以从以下三个方面考虑：首先，应充分发挥行政执法效率高的优势，及时修复治理污染，防止污染扩散转移。即实践中环境行政执法不仅仅是对现场进行应急处置，而应当承担环境修复的责任。其次，行政机关可以启动修复费用磋商机制，向污染者追索修复费用，如污染者为大型企业，应充分利用磋商机制。最后，如果磋商机制未能奏效，则可启动司法程序，向污染者追偿修复费用。如果污染者为自然人或者小企业，磋商或不能达到预期效果，此时可以考虑诉讼追偿，原告可以为社会组织、检察机关，也可以是省级政府授权的行政机关，无论何种主体提起诉讼，诉讼请求均宜包括行政机关已支付的应急处置费用和修复费用。

3.民事公益诉讼与刑事程序的衔接问题

环境公益案件刑事诉讼和民事诉讼分别审理的情况下，应处理好二者的衔接问题。其一，要解决好刑事案卷中的证据在民事案件中的使用问题，如果民事诉讼先于刑事诉讼进行证据交换，刑事案卷中的口供和证言不宜直接用作民事诉讼中的证据，而是需要对当事人和证人再行询问。其二，刑事案件的开庭和判决宜先于民事诉讼进行，以保证证据采信和事实认定的一致性。

4.其他程序问题

从北京市环境公益诉讼的实践看，还存在许多其他程序问题，包括行政公益诉讼在被告为市级政府部门时的地域管辖问题，例如在被告为市国土部门或者园林绿化部门时，可以由不动产所在地或者环境损害地的人民法院管辖，而不仅仅是由被告所在地人民政府管辖；再如目前行政公益诉讼要求检察建议内容与行政诉讼请求的一致，如果行政机关已经根据检察建议作出一定的具体行政行为，但检察机关认为行政机关尚未用尽法定行政措施，行政立法目的尚未实现，因而提起行政诉讼继续履行行政职责时，检察机关应当处理好行政机关实现行政目的之裁量权、行政相对人受“一事不再罚”保护的原则和检察机关法律监督原则三者之间的平衡关系；再如检察机关认为行政机关怠于执行行政处罚或者行政强制措施，而提起行政公益诉讼要求行政机关执行时，应当考虑行政机关是否具有强制执行权或者申请法院强制执行是否已过申请期的问题，同时还要考虑行政机关认为行政目的已经实现从而不必执行的问题；再如环境民事公益诉讼中检察机关和法院均需公告，通知适格主体提起诉讼或者参加诉讼，因检察机关公告的内容与法院公告的内容不同，尤其是法院需公告诉讼请求的内容，因此法院一般不会因检察院已经公告而不再公告，如果考虑避免重复公告导致司法资源浪费的问题，则检察机关公告时即宜明确公告被告及诉讼请求内容，法院受理后可以不再重复公告。关于诉讼程序中的诸多问题，均需在实践中以法律原则为指导，妥善处理好相关的程序问题。

（本文课题组成员：程建玲，北京市人民检察院第三分院检察官；鲁俊华，北京市人民检察院第三分院检察官。）

【注释】

[1]课题主持人：宋海，北京市人民检察院第三分院主任检察官。立项编号：BLS（2016）B017。结项等级：优秀。

[2]《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批）》中共有12家机构，《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第二批）》中共有17家机构。根据关于《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批）》相关问题的说明，《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批）》为推荐性质。各级环境保护主管部门在工作中遇到司法机关、行政机关或者其他单位和个人要求提供环境损害鉴定评估机构信息时，可以向其提供本名录，供需要鉴定评估机构有关信息的单位和个人参考。推荐机构名录不属于行政许可，不具备强制力。各级环境保护主管部门也可以向当事人推荐没有列入该名录的鉴定机构从事环境损害鉴定评估工作。

[3]曹建明：关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》的说明——2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上……（二）关于诉前程序。《授权决定》明确要求，提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。试点中，超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。《修正案（草案）》继续对此作出规定，检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。民事公益诉讼中，在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉。

[4]刘湘：《环境民事公益诉讼选案标准》，载《环境公益诉讼观察报告（2015年卷）》，法律出版社2016年版，第308-309页。

[5]该意见第19条规定：“积极探索省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则。按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可以对违反法律法规造成生态环境损害的单位或者个人提起民事诉讼。认真研究此类基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼案件的特点和规律，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。准确界定基于同一侵权行为发生的三类诉讼之间的关系，做好诉讼请求、事实认定、责任承担以及判决执行等方面的协调、对接。”

[6]中国裁判文书网：wenshu.court.gov.cn，访问时间：2017年2月12日。

[7]参见陈志凡、耿文才编：《环境经济学：价值评估与政策设计》，河南大学出版社2014年版，第113-117页。

[8]第6.4条生态环境损害：“生态环境损害的确认应满足下列任一条件：a.评估区域内环境介质（地表水、地下水、空气、土壤等）中污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准，且造成的影响在一年内难以恢复；b.死亡率增加：受影响区域污染环境或破坏生态行为发生后，与基线状态相比，关键物种死亡率的差异有统计学意义；c.种群数量的减少：受影响区域污染环境或破坏生态行为发生后，与基线状态相比，关键物种种群密度或生物量的差异有统计学意义；d.生物物种组成发生变化：受影响区域污染环境或破坏生态行为发生后，与基线状态相比，动植物物种组成、生物多样性等的差异有统计学意义；e.身体变形；受影响区域污染环境或破坏生态行为发生后，与基线状态相比，生物体外部畸形，骨骼变形或内部器官和软组织畸形，组织病理学水平的损害等发生率的差异有统计学意义；f.造成生态环境损害的其他情形。”

[9]第5.2.3条规定：“生态环境损害确认应满足以下任一条件：a.评估区域空气、地表水、沉积物、土壤、地下水等环境介质中特征污染物浓度超过基线20%以上；b.评估区域指示物种种群数量或密度降低，且与基线相比存在统计学显著差异；c.评估区域指示物种种群结构（性别比例、年龄组成等）改变，且与基线相比存在统计学显著差异；d.评估区域植物群落组成和结构发生变化，且与基线相比存在统计学显著差异；e.评估区域植被覆盖度降低，且与基线相比存在统计学显著差异；f.评估区域生物物种丰度减少，且与基线相比存在统计学显著差异；g.评估区域生物体外部畸形、骨骼变形、内部器官和软组织畸形、组织病理学水平损害等发生率增加，且与基线相比存在统计学显著差异；h.造成生态环境损害的其他情形。”

[10]参见张衍燊、於方、张天柱等：《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》解读，载《中国环境报》2016年7月20日。

[11]《江苏省政府首次提起环境公益诉讼被告被判赔2400万元环境修复费》，载《人民法院报》2017年8月9日，第3版。(www.xing528.com)

[12]《我省法院首次受理省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件》，载www.sdcourt.gov.cn，访问时间：2017年10月1日。

[13]参见贾峰等编：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第88页。

[14]第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”

[15]参见王胜明主编：《中华人民共和国侵权责任法释义》，法律出版社2010年版，第330页。

[16]《国家环境保护局关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》，[91]环法函字第104号：“根据《中华人民共和国环境保护法》第41条第1款的规定：‘造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。’其他有关污染防治的法律法规，也有类似的规定。可见，承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损失。现有法律法规并未将有无过错以及污染物的排放是否超过标准，作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件。至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第36条还明确规定，缴纳排污费、超标排污费的单位或者个人，并不免除其赔偿损失的责任。”

[17]《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条第1款规定：“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。”

[18]参见宋亚辉：《环境管制标准在侵权法上的效力解释》，载《法学研究》2013年第3期。

[19]参见张宝：《环境侵权归责原则之反思与重构——基于学说和实践的视角》，载《现代法学》2011年第4期。

[20]参见李楯主编：《环境公益诉讼观察报告》，法律出版社2016年版，第221-223页。

[21]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第9条：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第16条：“人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。”

[22]参见《北京四中院首发大气污染“禁令”在环境民事公益诉讼中依职权裁定行为保全》，载http：//bj4zy.chinacourt.org，访问时间：2017年10月10日。

[23]参见《上海市松江区叶榭镇人民政府诉蒋荣祥等水污染责任纠纷案》，载《最高人民法院公报》2014年第4期。该案即以治理污染实际发生的费用作为损害赔偿依据。该案污染事故发生后，叶榭镇政府为治理污染，拨款并委托松江区叶榭水务管理站对污染河道进行治理；治理完毕后又委托了上海市云间建设工程咨询有限公司对治理污染的费用进行了审计，确认实际共支出887 266元。叶榭镇政府以此为诉讼请求，最终获得法院支持。

[24]参见镇江市生态环境公益保护协会与唐长海环境污染责任纠纷案[（2015）镇民公初字第00002号]。该案原告提供委托函、报价函，证明环境修复费用为53 400元。法院认为，鉴于环境污染修复、治理所涉及的鉴定、评估、方案设计所需费用较大，结合本案实际，扬中市环境保护局固体废物管理中心委托镇江新区固废处理有限公司核算本案环境污染修复费用，镇江新区固废处置有限公司作为有资质的危险废物处置企业，核算认为对唐长海非法电镀产生废水污染的土壤进行无害化填埋处置需费用53 400元，被告唐长海对此费用金额亦无异议，该项核算报价函中涉及的清理方案、清理费用可以作为有效证据予以采信。

[25]参见昆明市环境保护局与昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司水污染责任纠纷案[（2011）云高民一终字第41号]。该案污染事件发生后，昆明市环保局委托昆明环科院对被污染的大龙潭饮用水源治理成本进行核算，昆明环科院出具《治理成本评估报告》，结论是该饮用水源治理日供水量为300吨，工程投资363.94万元，年供水成本53.27万元。

[26]参见泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦江化工有限公司等环境污染责任纠纷案[（2014）苏环公民终字第00001号]。该案根据《评估技术报告》鉴定意见，认定常隆公司等六家公司在该污染事件中违法处置的危险废物在合法处置时应花费的成本（虚拟治理成本）合计36 620 644元，根据《环境污染损害数额计算推荐方法》第4.5条的规定，应当以虚拟治理成本为基数，按照4.5倍计算污染修复费用，共计1.6亿余元。

[27]环境保护部办公厅《关于生态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》（环办政法函[2017]1488号）……（一）符合下列情形之一的，可以适用虚拟治理成本法：1.排放污染物的事实存在，由于生态环境损害观测或应急监测不及时等原因导致损害事实不明确或生态环境已自然恢复；2.不能通过恢复工程完全恢复的生态环境损害；3.实施恢复工程的成本远远大于其收益的情形。（二）符合下列情形之一的，不适用虚拟治理成本法：1.实际发生的应急处置费用或治理、修复、恢复费用明确，通过调查和生态环境损害评估可以获得的，不适用虚拟治理成本法；2.突发环境事件或排污行为造成的生态环境直接经济损失评估，不适用虚拟治理成本法。

[28]最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第305-314页。

[29]《环境污染损害数额计算推荐方法（第I版）》第4.5条：“污染修复费用　如果环境污染事故和事件发生后，制定了详细完整的污染修复方案，以实际修复工程费用作为污染修复费用。如果无法得到实际修复工程费用，本《方法》推荐采用虚拟治理成本法和/或修复费用法计算，并根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以1.5-10以及1.0-2.5的倍数作为这部分费用的上、下限值，确定原则见表1。”

[30]《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》第8.1.1条规定：“生态环境损害价值主要根据将生态环境恢复至基线需要开展的生态环境恢复工程措施的费用进行计算，同时，还应包括生态环境损害开始发生至恢复到基线水平的期间损害。”

[31]《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》第8.3.2.2条规定：“补偿性恢复方案的筛选和确定　补偿性恢复是在基本恢复方案的基础上，选择合适的替代等值分析方法，评估期间损害并提出补偿期间损害的恢复方案，估算实施恢复方案所需的费用。”

[32]参见最高人民法院《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》：“探索建立健全行政违法行为法律监督制度。建立检察机关在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。探索对行政违法行为实行法律监督的范围、方式、程序，明确监督的效力，建立行政机关纠正违法行为的反馈机制。”