帝国国家的财政问题之一：向社会征税的微观机制详解

当国家决定征税，向社会发布税收征集令之后，究竟是哪些组织和人员（正式的或非正式的）行动起来执行征税指令，税款经过哪些人的手之后才最终流到国库？从政治学的眼光看，税款的流动途径与效率，事实上反映了国家权力渗透社会的机制与能力。

具体说来，有一个问题需要探讨，那就是，在中华帝国时期，帝国国家在向社会征税时，运用的是什么样的微观机制？在第二章《清代地方政府》中，瞿同祖先生已经为我们描画了这样的微观机制及其中各类人的行动。在《文化、权力与国家》中，杜赞奇则为我们描画了这样的微观机制是如何在华北这几个村庄发挥作用的。

从正式财政制度的理想看，中华帝国是颇为“现代”的，那就是设计出国家向民众家庭直接征税的“田赋”制。但在制度实践中，它却很难有效地运转，如第二章所述，不得不依赖大量的非正式机制的帮助，这就为经纪体制的现实存在提供了条件。

杜赞奇在书中告诉我们，清代国家通过两套正式机制将权力伸向社会，一套是用于治安的保甲制，另一套是进行财政征收的里甲制。不过，到了19世纪末期，在华北乡村，保甲制和里甲制已名存实亡。或者更确切地说，这两套制度已失去了制度设计者在理想中赋予它们的统治功能（第37页）。此处撇开用于治安的保甲制不论，单看负责财政征收的里甲制。财政征收是帝国国家统治乡村社会的直接表现，“正是在这一领域，国家政权与农民大众的接触最深”（第37页）。人尽皆知同时也为杜赞奇强调的是，清政府几乎全盘照搬了明政府在财政征收方面的制度与做法，其最具有标志性意义的管理工具是鱼鳞册（登记土地）和黄册（登记人口）。与此同时，清政府也“同样继承了田赋征收中的两个弊端……直到民国及新中国，两个弊端依然困扰着国家政权”，那就是“纳税人偷税漏税，征税人贪污中饱”（第38页）。在杜赞奇看来，之所以出现这样的弊端，问题出在微观机制上。制度理想上帝国对社会实行的直接财政征收，在现实中却缺乏有效的微观机制予以实现。

这种有效微观机制的缺乏，首先表现为正式的微观制度在现实中行不通。正如杜赞奇强调的，“清政府的官僚体系无力跟踪地权的频繁交换，即使在清初之时，有人便认为鱼鳞册和黄册的登记并不可靠”（第38页）。其次，这种缺乏表现在非正式机制的低效率上。在正式的鱼鳞册和黄册因脱离实际而无效之时，国家主要依靠县衙吏役手上的册簿来征收赋税。这些吏役，几乎是当时唯一能依据田地占有情况而编制较为可靠的册簿的人。按照杜赞奇的说法，到了19世纪后半期，“国家政权不仅没有克服偷税漏税问题，而且依赖吏役的账簿也阻碍了国家政权与纳税人之间建立直接的、没有中介人的关系”（第39页）。事实上，县衙吏役这些中介人的存在，一方面破坏了国家直接征税的制度理想，另一方面带来了征税的低效。这是因为，“官僚体系对这些下层吏役控制极弱，使他们能轻而易举地僭取政府权力。事实上，并不是没有控制吏役行为的法令，只是这些法令仅仅适用于那些有合法身份的吏役。而且这些法令的实施全靠知县个人的主观意志及实际能力”（第39页）。在《清代地方政府》一书中就已提过，在这里再次强调的一种现实困难是，知县是经科举产生而由国家正式任命的流动性官员，缺乏实践经验和对当地实际情况的了解。除此之外，正式官僚无力控制非正式中介人，还有一个重要的原因是“它无法控制吏役们的收入，这些吏役要么是没有薪俸，要么是薪俸少得可怜，无法养家糊口”（第40页）。这样，吏役只能依靠非正式手段获取报酬。这些非正式手段维持了非正式吏役的生存，并进而在一定程度上补充和维持了正式制度的运行；但在另一方面，非正式手段又削弱了正式财政收入与正式制度的基础。帝国财政中的永恒难题是，吏役阶层执行的是公务，为什么无法得到正式的收入？需要我们在此基础上加以进一步思考的是，为什么帝国采用这样的非正式机制来履行财政征收的职能？是因为意愿还是因为能力？

杜赞奇告诉我们，“县衙吏役并不是沟通国家政权与乡村大众的唯一中介人。在县衙门下还有一些政权组织，但这些组织很不正规（最高级为乡或保，第二级为图或社或里，有20至40个村庄，第三级为村庄”（第41页）。乡级组织的主要职能，仍然与赋税管理有关；而图、社、里，可以说唯一的职责便是征收赋税。换言之，帝国国家与乡村社会最重要最频繁的关系就是财政征收，而财政征收又主要是通过县衙吏役及县以下非正式的政权组织来进行的。这些联系人或非正式组织，就是杜赞奇所说的“经纪”。他的结论是，帝国统治乡村社会的真正奥秘在于，利用这些经纪来达成统治的目的，并特别明显地体现在财政征收上。

至少在19世纪末期，清朝政府通过双重经纪来征收赋税并实现其主要的统治职能，即赢利型经纪（以收取佣金并获利为目的）和保护型经纪（村社自愿组织起来负责赋税征收并完成国家指派的其他任务）。不过，杜赞奇强调指出，到清末为止，在华北地方的行政体系中，县衙之下的赢利型经纪数量相对还比较少，保护型经纪的数量则相对比较多。但是进入民国以后，赢利型经纪开始迅速膨胀起来（第44页），保护型经纪相应地大幅度地退潮，而且部分赢利型经纪更进一步地堕落为掠夺型经纪。

在国家运用赢利型经纪实现对乡村的统治方面，杜赞奇举了一个例子，那就是在华北地区存在的一种非正式的组织，叫“地方”（亦称地保或乡保）。“地方”一般下辖数个至20个村庄不等，初时独立行使职权，后来兼任保甲制的某些职责，在某些地区干脆取代了保甲制而行事（第44页）。“地方”的职责在于催缴田赋、登记户口、向官府报告凶杀、盗窃、纵火、财产纠纷等案件（第44页）。显然，协助征税是最为重要的职责。作为中间人（经纪），“地方”具有双重的角色，既是乡村社会的代表（但不是乡村社会的领袖），又是政府的代表，负责乡村中的堤坝修筑、灾荒赈济等集体事务，同时充当政府最下层的吏役（第44页）。“地方”在行使职权时，不得不尊重乡村社会中有权威的地方领袖的意见。而且，不少村社发展了村际合作组织（如“半牌”），其主要目的便是要制约“地方”的所作所为。与“地方”不同，“半牌”是一个保护型经纪，是乡村社会维护自身利益不受掠夺性经纪乃至国家政权勒索的组织。比如说，它凑钱赎出被差役逮捕的无辜村民，在水患发生时代表村民请求减免田赋等（第46页）。“半牌”这样的经纪体制具有更大的威力和威信，从而成为权力的文化网络中正统权威的载体。正因为如此，国家也发觉它比赢利型经纪体制更优越，是可以深入乡村社会的工具。不过，由于乡绅操纵着保护型经纪体制，国家往往无法放心地将其作为征收赋税的工具（第48页）。

杜赞奇交代说，虽然从概念上看，赢利型经纪与保护型经纪泾渭分明；但在现实中，它们之间很难看出质的区别，如清代的“包揽型”体制。在“包揽型”体制下，一些有功名或有特权的乡绅，他们负责向普通村民收取田赋并上缴给官府。对普通村民而言，这些人往往是同一宗族或者是具有感情基础的乡邻，自愿主动地代替不识字的村民与官府打交道，从而带有一定的保护型经纪的色彩；对官府而言，这些人为官府服务收取田赋，与此同时还获取好处（收取中间费，更常见的是利用自己特权地位，通过足额征收但向县衙少缴的方式而获益），因而是赢利型经纪。

如前所述，在帝国时期，国家通过赢利型经纪和保护型经纪两套机制，深入到乡村去，完成征税等统治功能。不过，由于赢利型经纪视其职权为谋利的手段，故而与权力的文化网络没有什么关系。与此相反，保护型经纪组织则包容于文化网络之中（第48页）。杜赞奇说，至少在帝国时期，保护型经纪相对于赢利型经纪更为占优、也更重要。(www.xing528.com)

杜赞奇所说的文化网络有，宗族、合作性的商人团体、庙会组织、神话以及大众文化中的种种象征性资源等，这些都是深入下层社会的渠道。文化网络不仅沟通了乡村居民与外界的联系，而且成为国家政权深入乡村社会的渠道。通过这些渠道，国家使自己的权力披上合法的外衣，易于为民众接受（第21页）。因此，保护型经纪是传统文化网络所发挥出来的功能之一。不过，虽然文化网络发挥了保护型经纪的作用，但它极易受赢利型经纪的操纵。从这个意义上来说，“保护型经纪组织是文化网络中的易变因素，它代表着合法与非法之间的倾斜关系”（第49页）。

接下来，杜赞奇比较详细地讨论了宗族、宗教和乡村领袖这三种角色，在权力的文化网络中所发挥的作用。下面我们作一些简单的介绍。

在文化网络中，宗族是一个非常重要的保护型经纪机制。宗族包含了地域（人群聚居村落）、情感（血缘或更高层面的世界）、经济协作等多方面的内容。在缺乏阶级意识和组织、又未出现严重分化的村庄，人们往往以宗族为合作单位并在必要时采取共同的行动（第88页）。严格地说，相对于江南和华南地区，宗族势力在华北地区还不算强的。即便这样，宗族组织在华北还是有一定的作用，特别是当它与官方支持的保甲组织，以及跟庙会等组织结合起来的时候。杜赞奇的说法是，“（帝国）国家控制乡村的下层组织（保甲制与里甲制），与土生土长的乡村宗族及庙会组织之间的关系一直含混不清”（第93页）。

显然，宗族是一个充当保护型经纪角色的良好组织，在帮助国家完成治理职能（尤其是财政征收）的同时，重点是为本宗族的村民提供保护。在华北大部分村庄，宗族操纵着传统的政治机制，一般来说是村庄公务活动的合法组织者，同时也在田地买卖、分家析产、金钱借贷等经济活动中发挥作用。当然，有些村庄宗族的作用有限。杜赞奇发现，在帝国国家力量较强时，保甲制一定程度上可抑制宗族的作用（即使此时有些地区保甲划分是以血缘组织为基础的），但到了清末，保甲组织与宗族组织混合而成为权力文化网络中的一个环节。特别是“牌”“十家”等传统保甲组织的划分，此时几乎都以宗族为基础（第93页）。这样，宗族首领对村庄的控制有了进一步的国家权力的支持。由此在宗族基础上，就形成了村政权。村政权组织，一方面沟通村庄与国家的关系（特别是协助缴税与征税），另一方面还承担起组织护秋、调解争端、修整水利等功能。

传统中国当然并不缺乏宗教组织与宗教领袖，虽然不像欧洲那样拥有高度组织化、等级化且能与王权相抗衡的教会。宗教组织及其中的宗教领袖，由于宗教等级制度与联系网络的存在，由于共享信仰、教义与仪式等，所以在杜赞奇看来，它们构成了权力的文化网络的重要因素（第111页）。在帝国时期，这些依托于宗教组织的宗教领袖，也在一定程度上扮演了保护型经纪的角色，为信仰者或者普通民众提供一定的保护作用。

不过，在杜赞奇看来，在宗教中发挥领导作用的是那些“有少许财产并略受教育的人”（第123页）。他们科举尚未成功，地位介乎大众和儒家精英之间，因而充当了沟通大众文化和儒家思想的媒体（第123页）。在文化网络中，这些人之所以拥有一定的权力，或者说他们之所以能够通过对文化网络的掌控而获得一定的权力，并非有来自上界或俗世的权力源泉，而是源于帝国天人合一的官僚体系的帮助。就是说，这样的宗教信仰是由帝国承认甚至加以主导的，也被帝国纳入到自上而下的权力系统中。在宗教体系中，这些宗教领袖之所以有权力（或者说有影响力），是因为他们在相当程度上符合官方的需要，而且他们也往往依附于官方权力体系来发挥自己的影响力。当然，也有可能他们已在宗教体系中拥有了一定的影响力，然后才从官方那里获得权力。不管怎样，他们的权力都依赖于官方的认可。

杜赞奇举出了好几个实例，来说明宗教组织如何借助于权力的文化网络而成为保护型经纪。有些宗教组织拥有地产，或者拥有“钱会”，而成为具有一定经济功能的组织，最后成为代表村民与官府打交道（包括处理缴税事务）的保护型经纪。有一些村庄围绕着寺庙组织起来（形成“牌”这样的组织），然后由宗教领导人代表村民，集体地与县衙打交道，从而建立起保护型经纪。也有些保护型经纪是这样形成的：在过去，跟庙寺相关的活动大多由香头们主持（人们以为他们与神灵最为接近），于是香头们得到机会去处理与村庄相关的其他村务；1900年清政府实行新政后，香头中就有数人被选出组成更为正式的青苗会（香头改称“会首”），来推行新政并负责征收与此俱来的捐税；这样的“香头”，进而最终成为保护型经纪。

宗族的领袖和宗教的领袖，事实上都是乡村领袖。但除了这两类领袖外，还有一些人在乡村扮演着领袖的角色。这些乡村领袖，依靠自己的地位和面子（个人的财富及影响力）而形成保护体系，并充当保护型经纪。如帝国时代乡村中的读书人（特别是有一定科举功名的人，即瞿同祖先生说的“学绅”）或者富人，在乡村社会往往就有这样的地位和面子。

杜赞奇强调，“以乡村领袖为中心的保护体系往往间接地加强权力的文化网络中的正统特征——即加强其与上层官府的联系。通过保护体系，乡村领袖（或保护人）为村中被保护人提供各种服务”（第148页）。