我国社区矫正制度的问题及改进措施

金　希^[1]

摘　要：随着《刑法修正案（八）》和《社区矫正实施办法》相继颁布施行，“社区矫正”逐步被纳入中国特色法制体系。从试点到扩大试点到全面实行，社区矫正工作试行七年既验证了这一制度在我国规范化、法制化的可行性，同时也将其在实践中遭遇的问题凸显出来。作为非监禁刑的主要形式之一，社区矫正制度的完善建设对于贯彻宽严相济的刑罚精神，构建新型刑罚执行体系，都有着重要的意义。我国社区矫正制度的完善应注意强化以下几个方面的建设：抓紧和完善社区矫正立法，完善社区矫正的机构设置，建立矫正官制度；同时加强社区矫正的法律监督，不断积极探索科学的社区矫正措施和工作新方法，扩大社区矫正的参与度和影响度。

关键词：社区矫正；人权保障；非监禁刑

社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，不脱离社会，矫正其犯罪心理和行为恶习的非监禁刑罚执行活动。社区矫正制度是西方国家盛行的以社区为基础并通过社区矫正罪犯的制度，经过19世纪、20世纪的创建与发展，成为一项稳定的行刑制度。我国引进社区矫正是近几年才兴起，制度建构刚刚起步，笔者以为知其然知其所以然，是以社区矫正理念的起源引入，从以下几个方面详细论述。

一、社区矫正制度的社会渊源

（一）“矫正复位”行刑理念下的应运而生

社区矫正的理念起源于19世纪的末期，“矫正复位”行刑理念逐渐走上了历史的舞台，并在之后的半个世纪里，经历了从监禁矫正向社区矫正嬗变的过程。

由于监狱长期践行的“惩罚报应”理念逐渐丧失主导地位，监禁与犯罪陷入一个恶性循环——监禁人数与犯罪人数的增长成正比。社会由此对以监禁为主体的刑罚体系产生了怀疑，大多数人认为“监狱是犯罪的学校，它叫人实施最有害的犯罪和团伙犯罪”。意大利犯罪学家龙勃罗梭认为，监狱几乎起不到矫正犯罪的目的，应当弱化监狱在刑罚执行中的地位。再者监禁刑的行刑成本巨大，国家投入大量的资本建造监狱、提供监管设备、配备监管人员、为罪犯提供衣物等，这本身并不符合经济学投入与产出的原理，逐渐监禁刑将不能实现矫正罪犯的功效。第二次世界大战后，犯罪日益增长，监狱里人满为患，日益严重的监狱暴力等问题，使人们不得不对监狱制度进行新一轮改革，基于刑罚经济原则的考虑^[2]，社区矫正模式便应运而生。

中国社会矫正的产生，也是基于“矫正复位”行刑理念，国家意识到社区矫正具有刑事制裁性，同时又具有社会工作属性。这一类的刑罚制度改革，符合刑罚轻缓化、行刑社会化的国际化刑罚文明潮流。

（二）价值合理性判断

选取社区矫正作为我国建设公平正义社会的切入点，是基于社区矫正本身的价值合理性，主要体现在以下三个方面。

1.恢复性法律与重新回归模式的价值论证

法国社会学家涂尔干把法律分为两大类，一是约束性法律，二是恢复性法律。恢复性法律的目的在于维持或保护社会中各种专门化了的个人和社会群体之间相互依赖的复杂模式。对罪犯的惩罚，“它不是赎罪，而是以一种简单的恢复原状所构成”。因此，恢复性法律视犯罪行为的严重性来确定，对罪犯的惩罚更为合理，它要惩罚的目的是要恢复和保护被侵害一方的权利，或者是要保障支撑社会团结的相互依赖的复杂模式得以维持。鉴于“犯罪与社会整合形态之间存在极其紧密的关联”，恢复性法律的实践指向推进了行刑社会化。

新社会防卫论的代表人物马克·安赛尔教授认为，合理的组织对犯罪的反应之关键在于以人道主义刑事政策为基础，承认犯罪人有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，这是真正的最高的人道主义。在他的推动之下，以社区矫正为主要内容的重新回归模式应运而生。该模式认为监狱并非矫正犯罪的理想环境，把社区当成治疗中心，将罪犯安置于社区环境中，通过强化罪犯与社区之间的联系，更容易使其适应社会生活。重新回归模式体现了对人之社会属性的重视，任何个体都是社会整体的一部分，通过多种方式与外界发生联系。

2.刑罚个别化

刑罚目的的最初形态是报应刑。康德坚决反对刑罚预防论，认为“惩罚在任何情况下，必须只是由于一个人已经犯了一种罪行才加刑于他。法院的惩罚绝对不能仅仅作为促进另一种善的手段，不论是对犯罪者本人或者对公民社会”^[3]。贝卡利亚率先将功利论引入刑罚目的论，其言说同时涵摄了一般预防和特殊预防，被喻为“双面预防理论”。在特殊预防内部，李斯特首倡以犯罪行为及其思想为侧重点的特殊预防主义，区分不同的犯罪人类型，以此形成刑罚体系，即“矫正可以矫正的罪犯，不能矫正的罪犯不使为害”^[4]由于犯罪人犯罪性之大小及形成过程均有不同，因此在矫治犯罪性上需要因人而异，欲期所为之处遇真正发生改善之作用，须依各个犯罪人的个性和需要而个别化。

（三）国际社会刑罚制度发展的呼唤

尽量减少监禁刑及监禁的执行方式，扩大非监禁刑及其执行方式，是国际社会刑罚制度及执行制度发展的基本趋势。19世纪80年代以来，联合国预防犯罪和罪犯待遇大会相继通过了《监禁替代措施》的第8号决议、《减少监狱人口、监禁替代措施和犯罪人社会整合》的第16号决议、《联合国非监禁措施最低限度表针规则》即东京规则和《非监禁制裁研究的原则和指南》等重要决议和规则，建议各国尽量减少监禁人口，努力减少监禁的消极影响，尽可能将罪犯放在社区中执行刑罚、教育矫正。在联合国的倡导下，世界上多数国家都对刑罚执行制度进行了改革。在有些国家，社区矫正逐渐成为刑罚执行的主要方式。例如，在美国、加拿大、新西兰、法国、澳大利亚等国家，社区矫正的人数占罪犯总数的比例一般都在70%以上，英国、日本等也都在50%以上。

（四）以英美为典型的社区矫正模式

美国在19世纪实行缓刑、假释制度的初期，对服刑人员的管理一般比较宽松，随着长期的实践经验的积累以及犯罪控制的需要，逐步建立起一套与惩罚功能相适应的严格的管理机制。美国在社区矫正中，针对不同危险层次的被矫正人员，采用了不同的管理方法，这些方法包括强化的监督、日报告中心、家中监禁、电子监控、中途住所、震惊的监禁、罚款、社区服务、赔偿等。

英国正式确立的社区判决的制度经过近百年的运作，目前已有较多的形式。例如监禁的暂缓、缓刑、毒品处遇和测试、社区服务、社区惩罚和更新、宵禁、参与中心、罚金、赔偿、有条件的释放、无条件的释放等。

2000年，英国通过了新的《刑事司法和法院服务令》，加强了对罪犯的制裁，使得《缓刑令》更为严格，如有违犯将受到更为严厉的处罚。在英国，非监禁刑的执行的程序越来越严格，法令有更具惩罚的意向。社区惩罚的事实展示出这种措施在预防重新犯罪方面至少与监禁是同样有效的，同时在很大程度上考虑和满足了受害人的需要，扩大了在刑罚执行中的功能。^[5]

二、当前我国社区矫正的发展现状

（一）社区矫正的法制化进程

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发《关于在我国试点社区矫正工作的通知》，要求在北京、上海、天津、江苏、浙江和山东启动社区矫正工作的试点，2009年下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，试点范围扩展到27个省市自治区，并于2009年10《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，在全国范围内试行社区矫正。

历经七年实践经验的积累，2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《刑法修正案（八）》，其中有关“对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正”的规定，将“社区矫正”正式写入刑法，确立了社区矫正的刑罚性质，对社区矫正范围、执行机关作了原则性规定，基本完成了第一阶段立法任务。

2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《社区矫正实施办法》，将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的制度，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，为社区矫正工作提供了制度保障。《实施办法》的制定出台实现了与第一阶段的立法工作同步进行，建立了我国社区矫正执行制度，确保社区矫正依法有序开展，确保执行效果和质量。

我国的社区矫正制度从“以试为先”的“试行”阶段进入到“以法为据”的“实行”结算，符合社会法治原则的基本要求，不失为刑罚执行制度改革的有益举措。下一步则是更为迫切的立法任务，也是建立完善我国刑罚执行制度体系的重大课题。

（二）社区矫正试点工作的基本状况

社区矫正工作是贯彻落实宽严相济刑事政策的要求，是改革完善我国刑罚执行制度的重要举措，是中央提出的司法体制机制改革的重要内容。经中央批准，社区矫正试点工作从2003年开始，2005年扩大试点，2009年在全国全面试行，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。截至2011年12月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作；各地累计接收社区矫正人员88万余人，累计解除矫正48.2万人，现有社区矫正人员40万人，社区矫正人员的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。^[6]各地试点工作的主要做法可概括为以下四个方面。

第一，建立政府专门机关与社会力量相结合的社区矫正试点工作队伍。各试点省市都设置了承担社区矫正试点的职能部门。上海市培育组建了民办非企业非营利性质的新航社区服务总站，招募社工。北京市在各区县组建阳光社区矫正服务中心，配备协管员，协助政府从事社区矫正工作。

第二，鉴于我国社区矫正立法滞后的实际情况，确立执法主体与工作主体适度分离的工作模式，作为一种过渡性安排，确保社区矫正试点工作的迅速启动。

第三，对社区矫正的基本内容进行了有益的探索。上海率先确定、实施对矫正对象的五个方面的矫正教育，即日常管理、教育学习、心理矫正、公益劳动、帮困解难。以帮助服务为切入点，促进社区服刑人员心理与行为方式的改善，更好地融入社会。上海首次把心理矫正、帮困解难列为社区矫正的重要内容，注重服务和心理疏导，相对降低惩罚的力度，拓展、深化了我国传统的刑罚 内涵，蕴涵了轻刑化、教育刑的价值取向。

第四，高度重视社区矫正试点工作的规范化，加强了建章立制工作。对公检法各部门在社区矫正工作中的职责、法律文书转递、社区服刑人员日常管理、日常行为奖惩与司法奖惩等，都进行了制度上的规范。

三、我国社区矫正时间工作中存在的问题(www.xing528.com)

（一）社区矫正立法的滞后和不完善

社区矫正作为非监禁刑的刑罚执行活动，其本身具有法定性、权威性和严肃性。社区矫正要完成确保刑罚的有效执行，教育矫正罪犯，使他们顺利回归社会的任务，必须有较完备的法律依据，这也是社区矫正工作长远发展的根本保障。长期以来，在实践中一直没有制定出一部统率和调整全部社区矫正活动的《社区矫正法》乃至一部与《刑法》《刑事诉讼法》相互协调配套和衔接的《刑事执行法》，法院认定犯罪并处以社区矫正执行的判决权没有法律条文规定，刑法、刑事诉讼法也缺乏可操作性的规定。虽然社区矫正这一制度被写进了2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》中，一定程度上缓解了在执法实践中无法可依的尴尬之窘境，但细究《刑法修正案（八）》之第二、十三、十七条文，条文也只是写明“依法实行社区矫正”，显然有过于笼统之嫌。而社区矫正应否在刑事法律中规定更加明晰的实施内容、在刑事法律中应该如何导入社区矫正制度、如何在刑事法律中构建社区矫正制度更是亟待解决的实体问题。

（二）社区矫正执行主体法律地位模糊

依照我国现行《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》的规定，适用社区矫正的“五种对象”，即被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释和被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯由公安机关执行，即公安机关为社区矫正的执法主体。而《通知》中确定由司法行政机关具体承担社区矫正的日常监督管理、帮助、教育工作，即司法行政机关为社区矫正的工作主体。这种执法主体与工作主体相分离的状况，一是影响了刑罚执行工作的统一性，不利于提供社区矫正工作的质量，弱化了刑罚的效能；二是导致执行机构之间的矛盾，影响了执行机构的工作积极性；三是出了问题无处问责。另外，刑罚执行权必须由法律授予，司法行政机关承担社区矫正工作面临合法性缺位的问题。

英国非监禁刑在执行中，对于缓刑工作者应该扮演法律执行的角色还是扮演社会福利的角色曾有过激烈的争论，但在最近的20年中，法律执行的功能已占据支配地位，国家已采取措施，进一步增加缓刑工作者在社区的控制和惩罚的职能。

（三）社区矫正工作机构的建构模式不清

我国学者关于社区矫正执行机构模式的观点主要有四种，一是“社区矫正局——司法所模式”，主张在司法行政机关内部自上而下设立社区矫正局，基层力量配备在司法所；二是“矫正局——社区矫正办公室——社区矫正工作站”模式，主张将社区矫正职能并入司法部下属监狱管理机构，有其成立矫正局，主管全国的监狱和社区矫正工作；三是“社区矫正局——社区矫正管理所”模式，主张社区矫正机构可依各县（区）司法局为依托，根据各地的实际情况而设立；四是社区矫正管理机构——社区组织模式，主张在社区矫正机构的领导下，其辅助性的职能通过政府购买服务的方式，委托给社团组织形式。^[7]

根据“两院两部”的《通知》和司法部的《暂行办法》要求，确定由街道（乡、镇）司法所具体承担社区矫正的日常管理工作。但在实际工作中，司法所工作人员成为社区矫正工作主体与法律规定的执法主体身份不符暂且不说，就是司法所本身的内部机构建设、人员配置、办公经费保障等均存在着许多问题。司法所作为我国基层政法组织的重要组成部分，担负着人民调解、安置帮教、法制宣传等职能。但是，随着工作要求的提高、工作范围的扩大、工作职能的增加，加上本身建设还存在的问题，特别是又承担起社区矫正的职能后，目前司法所的机构建设对于要完整、准确和有效地履行非监禁刑罚执行的职能，确保刑罚执行的严肃性、准确性、有效性及其公信力还有相当大的差距。

（四）社区矫正缺乏社会认同和社会资源相对匮乏

由于我国刑法长期受报应主义和重刑思想的影响，法律始终是以冷酷的面目出现，难于使人们将刑罚执行与人文主义精神联系在一起，大多数人还存在“行刑就是关押”“只有严刑才能稳定”等观念，似乎只有在监狱里执行监禁才能达到社会稳定、改造罪犯的目的。由于这样的理念的普遍存在，利用社区对罪犯进行改造和教育在司法人员的头脑中还存在一定的抵触，以致社区矫正的实践操作无法有效推进，进而致使矫正对象不太愿意别人尤其是社区内的人知道自己的矫正人员身份，使得“群众监督”成为空文，同时也就不能让社区矫正这一制度得到更多的社会认同和社会资源的支持，从而阻碍了矫正目的的实现。

（五）社区矫正执行方式过于简单

属于我国社区矫治范畴的刑种和行刑方式有管制、缓刑、假释、监外执行以及剥夺政治权利这五种，但是我国却没有明确规定对这些符合条件可以采取社区矫正方式执行刑罚的罪犯应该采用什么样的社区矫正方式，实践中对这些人采用的监管方式也基本相同，一些基层管理部门甚至沿用监狱的登记表格进行管理。

四、关于完善我国社区矫正制度的几点建议

与监禁矫正相比，社区矫正更显人性化，兼顾了被害人、社区和犯罪人三方的利益，不仅有利于大大节省刑事司法经费，能够有效减轻监狱拥挤状况，且在我国具备较好的民意基础，对于化解社会矛盾，减少社会敌对情绪，实现创建和谐社会的目标将发挥重大作用。如何将这个作用效果最优化值得思考。

（一）抓紧和完善社区矫正立法

我国的社区矫正工作在推行过程中借鉴了许多先进国家和地区的好经验、好做法，但我国毕竟地源广阔、人口众多，有着自身的实际情况，况且中国特色的社会主义也要求社区矫正的立法应当符合中国的特色。笔者认为社区矫正工作的立法应当从几方面去考虑：一是《刑法修正案（八）》在我国社区矫正执法主体的合理化方面迈出了关键性的步伐，其中废除了公安机关作为我国社区矫正执法主体的规定，但依旧未明确司法行政机关在社区矫正工作中的执法主体地位。二是制定一部专门的法律——《中华人民共和国社区矫正法》。这是因为，社区矫正工作是一项涉及多方面和多环节的复杂的综合性工作，在其他法律上修修补补是不可能解决社区矫正工作中面临的大量法律问题，只有制定专门的社区矫正法，才能更为有效地解决这些问题。在这部专门法里应对基本原则、适用范围、工作职责、工作程序等加以规定。三是对于不能由这部法律所包含的内容，可以规定各省有权出台一些地方性法规或规章来作为工作依据。四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度，如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。

（二）完善社区矫正的机构设置，建立矫正官制度

社区矫正的机构设置科学合理否，是社区矫正工作能否顺利开展的基本保障。建议设置一个专门的机关，如社区矫正局，负责全国社区矫正执行工作的管理。在各省、直辖市、自治区设社区矫正处，负责本辖区内的社区矫正执行工作的管理。在各县、市、区设社区矫正科，负责本地社区矫正执行工作的管理。乡镇、街道司法所设专人执行社区矫正，直接负责社区矫正对象人员的日常管理、教育、考察和监督工作。其次，建立一支有专业司法人员和包括心理学、法学、社会学、医学等专业的志愿者参加的执行队伍，社区矫正局应制定包括专业人员和社会志愿者的任职条件、招聘程序、工作职责和职权等相关内容的规章制度。

（三）加强社区矫正的法律监督

我们的任何一项工作开展的同时都应当建立高效有力的监督机制，社区矫正工作的开展同样需要建立法律监督机制。根据我国《宪法》《刑事诉讼法》的相关规定，对社区矫正进行法律监督是人民检察院的权力和义务。当前我国的社区矫正工作还处在探索的初级阶段，在具体操作过程中不免存在一些问题，社区矫正机构在开展工作过程中也存在一些不尊重甚至是侵犯社区矫正对象合法权益的情况，因此，检察机关的法律监督工作就显得尤为重要。

（四）不断积极探索科学的社区矫正措施和工作新方法

我国目前的社区矫正措施比较单一，且很大程度上倾向于福利性的帮教措施。实践中，对于矫正对象的矫正工作大多限于定时报到、汇报思想、参加公益劳动及填写表格等。这就使得社区矫正作为一种刑罚执行方式其本质属性惩罚性没有被很好地凸显出来，因此，迫切需要我们在秉持社区矫正的价值理念以及坚持科学发展观的前提之下，不断积极探索和完善社区矫正工作的有益方法，不断充实社区矫正的措施，采取科学的矫正措施实现社区矫正的目的。

（五）扩大社区矫正的参与度和影响度

社区矫正工作的立足点和出发点都是要求充分利用社会资源，整合各方面社会力量，从而促使矫正对象顺利回归社会，重新融入社会。社区矫正不是简单地把罪犯放在社区里进行矫正，而是以社区为主体的矫正。与传统行刑方式相比较，社区矫正需要更多地依赖社会的力量进行运作。从某种程度上说，社会支持系统的发育状况决定了社区矫正改革的广度和深度。但社区矫正从它开始试点起，就始终只在圈子里传播，没有真正从正面向社会作广泛的宣传和发动，老百姓对这一新生事物了解甚少，参与度低，公众影响度小。因此，我们应该在社区矫正工作中充分利用社会资源，比如：在敬老院等公益机构中设立服务基地，定期与不定期的组织矫正对象参与公益劳动；在学校设立教育基地，对矫正对象开展文化、心理等方面的教育；加强矫正队伍建设，组织社会各方面的力量，充分发挥基层群众自治组织、社会团体和志愿者的作用，积极参与和协助社区矫正工作，鼓励长期从事公、检、法离退休人员积极参加当地社区矫正志愿者队伍。此外，还可以通过网络、报刊、广播、电视等一切新闻媒体，让社会了解社区矫正工作的目的、意义，扩大社会影响面，增强社会影响力，提高社会对这项工作的认可度。在保障社区矫正制度化的同时，获得社会各方面的信任和支持。

五、结语

社区矫正制度在我国社会主义法治体系中尚处于完善阶段，随着建设公平正义社会的建构理论的深化，以及刑罚执行体系的革新进程，必将逐步实现与监禁刑两足鼎立的刑罚执行新体系。社区矫正背后蕴涵着人道主义和行刑效益化的等价值理念，是文明发展到一定历史阶段的必然产物，也是基层民主发展、刑事政策日趋理性化的重要标志。在社区矫正制度法制化的实践中，我们摸索到了一些可行有效的办法，也在不断地发现问题、认识问题、解决问题的道路上曲折前进，困难重重毋庸置疑。推进社区矫正制度的刑罚改革趋势日渐明显，只要坚持不懈，按照科学发展观的思路，坚持中国特色的社区矫正工作实际，坚持“司法为民”“维护公平正义社会”的司法工作理念，假以时日，我国的社区矫正工作一定会不断走向成熟完善。

【注释】

[1]金希，湖北省武汉市武昌区人民法院审管办书记员。

[2]现代社区矫正发展的一个重要动因是罪犯的激增导致监狱爆满，财政经费大幅度增加。以美国为例，州政府行刑设施的运作经费由1984年的59亿美元增加至1996年的207亿美元。面对如此庞大的资金，政府不得不寻找有效的方式来惩罚罪犯和预防犯罪。根据美国矫正项目的平均费用统计，每一个罪犯在监狱服刑每年需要花费15000至25000美元，而在社区监督下，每人每年仅需花费500至1000美元（参见［日］斋藤行博《美国政府行刑设施民营化的动向》，《日本刑政》2002年第8期；刘强《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，第33页）。

[3]［德］康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第164～165页。

[4]［德］弗兰茨·冯·李斯特：《德国刑法教科书》，徐久生译，法律出版社2000年版，第25～26页。

[5]刘强：《刑罚观念的变迁——美英社区矫正惩罚机制》，《检察风云》2006年第22期。

[6]赵阳、李恩树：《依法规范实施社区矫正加强和创新特殊人群管理——司法部副部长郝赤勇就〈社区矫正实施办法〉答记者问》，http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2012-02/15/content_3352049.htm？node＝24071，于2012年5月28日访问。

[7]张传伟：《我国社区矫正法律体系构建研究》，《东岳论丛》2011年第7期。