我国养老保险法律制度现状的优化考察

纵观我国养老保险法律制度的演进历程，到目前来看，尚没有一部专门的养老保险法。当然，这不能否认我国自1951年以来已经建立和改革了养老保险制度的事实。就我国养老保险法律制度的现状而言，在此，主要是以法律位阶为划分标准，具体对现行《宪法》、法律、行政法规及规章等中关于养老保险的规定进行分析。

（一）《宪法》关于养老保险制度的规定

《宪法》是我国的根本大法，也是制定养老保险的母法。我国《宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”^[7]该条规定了我国企事业单位和国家机关工作人员的离退休制度和相应的生活保障权。《宪法》第四十五条第一款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”^[8]其赋予了中国公民社会保障的基本权利，即获得物质帮助的权利。《宪法》赋予社会保障权的对象是中华人民共和国全体公民，老年人自然也包括在内。《宪法》的规定是养老保险法律制度的根本法依据，其他任何法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章都不得与《宪法》的规定相抵触。

（二）法律关于养老保险制度的规定

迄今为止，我国还没有一部专门的养老保险法，2010年以前其他一些法律对养老保险问题只做了零散规定。如1995年1月1日起实施的《劳动法》第九章对劳动者的社会保险和福利做了专门规定，主要涉及劳动者社会保险的适用；社会保险金的收支、运营；社会保险金的监管等方面。第七十条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”第七十三条规定：“劳动者在退休、患病、负伤、因工伤残或者患职业病、失业、生育等情形下依法享受社会保险待遇。”^[9]再如1996年10月1日起实施的《老年人权益保障法》第五条规定：“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年的保险水平。”第二十二条规定：“农村可将来承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”^[10]其中涉及养老保险的相关规定，国家建立养老保险制度，保障老年人基本生活，农村除建立养老保险外还可建立养老基地。2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，其标志着我国社会保险法律制度的建立，结束长期以来因立法层次较低而导致的各种规定庞杂混乱、制度冲突等问题，为我国社会保险事业的发展注入新的活力。^[11]该法涉及养老保险的规定主要包括以下几个方面。

第一，确定了覆盖城乡全体居民的基本养老保险制度法律框架。该法第三条规定：我国社会保险制度坚持“广覆盖”的方针，最终以基本法的形式确立我国覆盖城乡居民的社会养老保险法律体系。^[12]

第二，明确了基本养老保险的全国统筹。统筹，意味着某级政府具有与资金调度权相应的政策制定权。^[13]该法第六十四条规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹。最终落实了这个关键问题，虽然法条内容规定并不详尽，但仍是一个相当大的进步。

第三，扩大了基本养老保险参保人群的范围。该法第十条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”^[14]该法第九十五条还规定了“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”

第四，规定了基本养老保险金的领取制度。该法第十四条规定“个人账户不得提前支取”。因此，从制度上遏制了农民工退保的现象。同时，其第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随笔者转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。”这就消除了因跨统筹区域流动所导致的农民工退保的最重要障碍。^[15](www.xing528.com)

（三）行政法规等关于养老保险制度的规定

1.行政法规关于养老保险制度的规定

《社会保险费征缴暂行条例》规定了基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。征缴的社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用。该条例还规定了保险费的征缴、管理，并在最后一部分规定了罚则。《事业单位人事管理条例》第三十五条规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”这一条例的出台标志着事业单位养老保险将与城镇职工养老保险实现“并轨”。

2.其他行政性文件关于养老保险制度的规定

《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的核心内容是逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险以及职工个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度；基本养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。较之前规定的不同之处为，该文件规定职工个人也要缴纳一定的费用。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的核心内容为：第一，统一了缴纳比例，企业缴纳养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%；个人缴纳基本养老保险的比例，1997年不得低于本人工资的4%，1998年后每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。第二，统一了企业职工的个人账户规模，按职工本人缴费工资额的11%为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。第三，统一了基本养老金的计发办法，基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金为本人账户储存额除以120。该决定正式确定了我国基本养老保险制度的框架，明确职工和企业缴费比例，逐步实行企业职工基本养老保险的省级统筹。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》主要对个人账户覆盖范围作了规定：个人账户完全由个人缴费形成，其规模由本人缴费工资的11%调整为8%。同时提出了逐步做实个人账户的要求。扩大了基本养老保险覆盖范围，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，其余划入社会统筹账户，退休后按照企业职工基本养老保险金计发办法计发基本养老待遇。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，2009年起全国开展新型农村社会养老保险试点工作。该指导意见明确了新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议以民主的形式加以确定。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，并采取基础账户和个人养老金账户相结合的基本模式。该指导意见以政策性制度的形式规定新农保制度框架，是我国第一个专门针对农村养老保险的行政性文件。《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定，国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户。此外，对转移接续与制度衔接作了规定，即：参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移。该意见决定了我国将实现现行新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

（四）部门规章关于养老保险制度的规定

《企业年金试行办法》规定了我国企业年金制度的基本框架。企业年金所需费用由企业和职工个人共同缴纳，企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费和企业年金基金投资运营收益三部分组成，实行完全积累制，采用个人账户方式进行管理。同时，税收优惠也为我国发展企业年金提供了条件。《企业年金基金管理办法》针对管理机构的选择、企业年金的投资、收益费用、计划管理、信息披露、监督管理等方面作了明确规定。加强对理事会的监管，严控企业年金运作风险，对企业年金理事会的组成、设立、理事应具备的条件、议事规则、理事的责任与罚则均作了规定。此外，调整了投资范围与投资比例，明确了风险准备金的使用条件及资金管理方式，明确风险准备金可投资于银行存款、国债等高流动性、低风险金融产品，提高风险准备金使用效率。调整年度审计为一年可审，三年必审，管理人职责终止必审，严格控制运作风险的同时，降低企业年金管理成本。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》主要对实现两种制度衔接作了具体规定，并妥善处理重复参保与重复领取待遇问题。规定参加职保和新农保或城居保人员在达到职保规定的法定退休年龄后，可以申请办理职保与新农保或城居保的衔接手续。其中分为两种情况：一是符合领取职保待遇的，可以申请将原参加新农保或城居保有关权益转入职保，按照职保办法计发相应待遇；二是不符合领取职保待遇的，可以申请将职保有关权益转入新农保或城居保，待达到新农保或城居保规定的领取条件时，按照新农保或城居保办法计发相应待遇。以上主要以国家层面的养老保险规定为研究对象，有关养老保险的地方性法规与规章等在此就不进行列举与分析。就我国养老保险法律制度的现状来说，我国养老保险制度建设取得突破性进展，覆盖城乡的养老保险框架基本形成。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现了制度的全覆盖，企业职工基本养老保险省级统筹制度全面建立。养老保险覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本养老保险。我们在看到我国养老保险制度取得一定成绩的同时，也应该看到我国养老保险法律制度的改革仍处于探索的阶段，相对于我国养老保险所面临的严峻而复杂的问题来说，我国当前的制度并不能提供有效和充分的法律支持。