陈思宇(1)
自2015年修订《食品安全法》以来，中国法学会食品安全法治研究中心就持续发布年度食品安全法治十大事件。2017年，秉持食品安全社会共治的理念，由中国法学会食品安全法治研究中心牵头，联合中国人民大学食品安全治理协同创新中心、美团点评法律政策研究中心、京东法律研究院共同评选出了十大食品安全法治事件，网络餐饮服务食品安全监管走向精细化就是其中的第五个事件。随着我国外卖市场的井喷式发展，由网络餐饮引发的食品安全问题日益突出。2017年11月，国家食品药品监督管理总局颁布《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（简称《办法》），于2018年1月1日起正式实施。《办法》明确了网络餐饮服务涉及的几大主体的法律责任，并对经营过程中的信息公示、食品原料安全和制作等过程规范、配送要求做了详细的规定。《办法》较为完整地构建了第三方平台的食品安全管理责任，提出对网络餐饮服务主体实施备案制度管理，通过采取对入网的餐饮服务提供者的资质审查来保障消费者的合法权益，强化对网络餐饮的食品安全监管。(2)
《办法》的鲜明特色之一就是突出重点地规定了网络餐饮服务第三方平台提供者的系列义务，比起之前的《食品安全法》与《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，更为细致地规定了网络餐饮服务第三方平台提供者的审查与自查义务。尽管这些新增的规定较以往已经逐步完善，但是，当《办法》在实际生活中被具体实施时，仍旧存在因内容较为简略、笼统而导致难以被真正执行和遵守的情况。主要可以归纳为以下几个问题：
（1）网络餐饮服务第三方平台分支机构的法律责任是否明确？
（2）如何保证第三方平台认真落实食品安全监管责任？
（3）如何改善监管过程中食品安全信息不对称的现状？
网络时代的到来，使得互联网购物已经成为近年来较为普遍的一种消费模式，网络食品交易也逐渐占据电商市场的重要一角，尤其是目前城市中普遍的快节奏生活，为网络餐饮服务业的发展提供了广阔的市场。随着近几年食品电商的迅猛发展，中国目前已经产生了种类丰富的网络餐饮服务第三方平台，主要包括外卖平台、网购平台、在线菜谱等多种形式，其中以外卖平台为首，发展规模最为壮大。根据Trustdata移动大数据监测平台发布的《2018年Q1中国外卖O2O行业发展分析报告》，我国的外卖市场规模持续高增长，仅Q1季度平均增长就达34%，而且外卖使用场景逐渐多元、外卖用户年龄段逐渐变宽，消费群体呈现多样化发展趋势。(3)
网络餐饮之所以能够迅速地吸引众多的消费者，最主要的优势就在于它的便利性，对于工作繁忙、学业紧张的消费者来说，他们仅需在手机上下载外卖平台的软件即可在线浏览附近可配送范围内的餐饮店中的菜单，简单操作几下就可以下单点菜，之后等待配送即可，极大地节省了时间、精力。而且随着外卖平台软件的发展，消费者可以在网络上通过软件的智能定位时刻跟进配送骑手的位置，包括从点单到食物制作，再到配送与确认送达的全部流程。越来越多新上线的店家还会与平台合作推出下单红包、特价菜等优惠，线上点餐变得愈加便利与实惠。
网络餐饮服务平台近年来的一个明显变化体现为平台竞争的日益激烈，随着美团、饿了么、百度外卖等平台的发展，消费者们增加了选择的范围，平台不再一家独霸，市场份额的争夺日趋激烈。各大平台都开始放出价格优惠政策以争抢市场，进而也衍生出不少恶意竞争、破坏市场经营秩序的不良事件。而且，不仅仅是国内知名外卖经营平台之间的竞争，国外的众多餐饮品牌也越来越多地入驻中国市场，占据我国的外卖市场份额。随着外卖平台消费者数量的不断增长，今后的网络餐饮服务平台之间的竞争会更加激烈。
根据食品药品监督管理总局《办法》中规定的内容，网络餐饮服务第三方平台提供者需要在通信主管部门批准后30个工作日内向所在地的省级食品药品监督管理部门备案。虽然在《食品安全法》中类似的规定早已存在，但《办法》的完善之处在于其注意到了现实生活中网络餐饮服务第三方平台的商业化发展，添加了第三方平台设立网络餐饮服务分支机构也应进行备案的规定。这一内容的增加与以往相比能够更全面地完善网络餐饮服务，使其第三方平台提供者也被纳入监督管理的范围。
《办法》对网络餐饮服务第三方平台还规定了其监督管理入网餐饮提供者的系列义务，主要包括：对入网商家的许可证审查与实名登记。这一规定主要是为了能够准确真实地获取入网餐饮服务提供者的详细信息，便于以后消费者维权或是寻找商家；《办法》还新增了一条规定，即要求网络餐饮服务第三方平台提供者与入网餐饮服务提供者签订食品安全协议，以便于更准确、更全面地确定食品安全责任，改变第三方平台只作为平台提供者在出现食品安全问题时全身而退的状况。这一新增规定在出台后颇受好评，从中看出关于规制网络食品安全法律责任的法律规范正在逐渐完善并走向成熟。只有以法律形式对网络餐饮服务第三方平台的义务作出详细的规定，才能保证第三方平台在经营平台或是因餐饮服务提供者出现了食品安全事件时，能够不逃避地承担起自己应尽的法律责任，也让消费者在维权时更有保障。
《办法》对网络餐饮服务第三方平台还规定了其监督管理入网餐饮提供者的系列义务，主要包括：对入网商家的资质进行审查与登记，在发现食品安全违法行为时及时制止并报告，对于入网商家严重的违法行为则要对其停止平台服务。以上这些义务不但要落实，而且是要制定相关制度予以落实。也就是说，网络餐饮服务第三方平台需要建立并执行以以上义务为内容的相关制度，并将这些制度在网络上公开，便于消费者查看以及主管部门监督。《办法》的完善之处在于不仅在规定中明确了第三方平台应尽的义务，还增加了第三方平台建立并落实制度这一义务，给予平台建立制度的权力，让平台结合自身实际情况实事求是地建立相关制度，从而有助于其全面地对入网餐饮服务商家进行监督。
《办法》新亮点之一就是要求网络餐饮服务第三方平台设立食品安全管理机构并配备专职食品安全管理人员，定期对管理人员进行培训与考核。对于发展迅猛、规模日益扩大的网络餐饮市场，原有的管理方式已经不能够有效地对所有商家进行规制与监督，众多入网提供餐饮服务的商家，在现有的外卖平台发展模式下，实际上与网络餐饮服务第三方平台联系更加密切，对于掌握商家详细信息并负有管理义务的第三方平台，由其来设立一个专门的食品安全管理机构能够更好地对其平台内的经营商家进行专业的管理，更及时地发现问题并予以监督处理。
网络餐饮服务第三方平台还具有对系列内容的公示义务，平台需要对其内部入驻的商家的名称、地址与量化分级信息予以公示，对自己设立的相关制度予以公示，尤其是对于入网餐饮服务提供者的投诉举报制度，第三方平台有义务公开投诉举报方式。作为第三方平台提供者，因其平台性质能够掌握关于商家以及外卖服务流程的关键信息，而这些关键信息涉及消费者维权以及国家对食品安全环节的监管，因此作为占有这些信息的主体，第三方平台有义务对这些内容予以公示。
对于网络餐饮服务第三方平台，因其具有履行登记、审查、制止违法行为等义务，所以在其未履行这些义务时，平台提供者应该承担相应的法律责任。根据《食品安全法》和《办法》规定，第三方平台在未尽职履行法律法规规定的义务时，需要承担责任改正、警告、罚款等行政责任；若行为后果严重、性质恶劣构成犯罪的，第三方平台提供者还需要承担刑事责任。第三方平台作为网络餐饮服务链中关键的一环，与入网商家和消费者均产生互动。食品安全关系到百姓的生命安全与身体健康，作为网络餐饮服务第三方平台理应承担更重、更特殊的义务与责任。平台的一举一动会对网络餐饮服务产生重要的影响，也正是因为它的重要地位，法律才规定了第三方平台的诸多义务，进而也产生了相应的法律责任。
根据《食品安全法》的规定，网络餐饮服务第三方平台在对入网餐饮服务提供者负有监督管理的法定义务的同时，还要对入网餐饮服务提供者的违法行为承担连带责任。第三方平台作为网络餐饮服平台的经营者，对于入驻该平台内的商家具有资格准入的事前审查义务，以及对入网商家经营行为的注意义务，还负有在发现入网商家违法行为时的停止服务、报告上级部门等的监督管理义务。第三方平台因网络餐饮服务环节的性质需要承担起对入网餐饮服务提供者的诸多监督管理义务，那么在入网餐饮服务提供者经营出现了食品安全问题等违法行为时，第三方平台作为监管者理应需要对自己监管不力承担相应的法律责任。
需要注意的是，法律规定的第三方平台承担的连带责任是附条件的不真正连带责任。(4)也就是说，第三方平台若能够提供违法商家详细地址与基本信息，则无须承担责任。此规定其实一直存在争议，网络餐饮服务不同于其他线上商品交易，商家所提供的餐饮卫生与食品安全直接影响到消费者的生命安全。现实生活中也确实发生过平台为了自身短期利益放松对商家的审核标准、降低准入门槛的事情，而这类资质不过关的商家一旦发生食品安全问题，平台只需提供详细地址与信息就可全身而退，把责任全部推给商家承担，这显然不利于今后作为审核商家进入平台的主体。第三方平台实际上起到了类似质量担保者的作用，理应强化其民事责任，加重第三方平台的责任承担，让平台与商家一同承担真正的连带责任。
所谓的先行赔付责任，是指在第三方平台无法向消费者提供入网商家的真实名称、联系方式、地址等信息的情况下，《食品安全法》规定由第三方平台先行予以赔偿，之后平台可以向实际作出违法行为的入网商家进行追偿。换言之，先行赔付义务属于第三方平台未能履行事前审查义务的法律后果，即只有在平台无法顺利提供入网商家的真实信息时，才具有先行赔付的义务。之所以这样规定，也是权衡网络餐饮服务交易中主体信息不对称的体现，作为消费者只能依靠平台提供的信息选择服务的商家，无法独立掌握商家的真实信息，进而在遇到食品安全问题时难以确认商家的身份，维权受阻。但平台作为管理运营者，应该掌握入网商家的身份与信息，完全有能力对入网商家的资质进行审查。先行赔付责任的规定可以更好地保障消费者的合法权益，使消费者及时顺利地得到法律的救济。
《食品安全法》《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》对网络餐饮服务第三方平台的法律责任予以明确，但在实际生活中，可以发现，诸如美团、饿了么等较大规模的外卖平台，随着自身的迅速发展，会在全国各地建立很多分公司，逐步形成总公司与分公司并存的发展模式。而在设立分公司时，总公司在章程中未明确对分公司法律责任的划分，进而在平台运营出现问题时，会产生总公司与分公司之间的责任推诿，不但难以确定真正的责任主体，而且当监管部门对其实施处罚后，还存在着被诉讼的行政风险。(5)
作为具有法定审查和注意义务的第三方平台，在实际经营管理的过程中，基于平台的发展利益需求或是为了应对同行的激烈竞争，往往会出现对入驻商家监管不力的情况，主要存在以下几个问题。
第一，食品安全信息不对称。根据我国法律规范，第三方平台负有审查入网商家的食品经营许可证的义务，第三方平台作为平台提供者是直接掌握商家相关信息的监管主体，但是第三方平台归根结底还是企业，企业是以盈利为主要目的的，因此会发生平台为了自身发展利益包庇纵容商家违法行为的现象。此外，目前网络餐饮服务第三方平台对入驻商家的资质审核的数据库与政府监管部门之间缺乏有效互通，从而在平台私自包庇商家隐瞒信息或是放松监管时，监管部门不能及时发现并采取措施。政府监管部门获取主体数据的难度大，主要是基于目前的技术水平，基层的市场监管部门很难做到详细并全覆盖地搜索其负责辖区内的网络餐饮服务经营商家，监管的重点受管辖权限制大多局限于独立的网络餐饮服务平台，对于第三方平台内的入驻商家因电子证据获取难度大、耗时长而常常疏于监管。
第二，平台对商家的审核不严，包庇纵容现象时有发生。第三方平台作为网络餐饮服务平台的提供者，因其在网络餐饮服务链条中的位置，自然会与入驻的商家间产生密切的联系。在知晓第三方平台对自己平台内的商家具有监督管理义务的同时，我们必须认识到：同为追逐利益的企业经营者，第三方平台在监督管理入网商家的同时，也会和商家产生很多复杂隐秘的利益链条。众所周知，当网络餐饮线上点餐的模式取代实体店经营模式后，网络餐饮服务提供者的品牌影响力就从实体店的地理位置、菜量与口感转变为网络餐饮平台软件中的销量排名与客户评价。而第三方平台作为商家准入的审查者和经营的监督者，直接负责对入网商家销量与客户评价的公示与保存，这就产生了利益链条，即在现实生活中出现了商家为了增加品牌影响力贿赂第三方平台而进行虚假销量显示，甚至出现第三方平台“竞价排名”的不公平竞争。这些行为直接影响了消费者对商家经营状况的真实判断，扰乱了正常的网络餐饮业市场，并且对其他正常合法经营的商家来说也是不公平的。(www.xing528.com)
不仅是“竞价排名”，很多第三方平台在平台扩张初期为了吸引更多商家入驻，抢占市场份额，会尽可能地提高入驻平台的商家数量和销售额。(6)此时的平台更为注重入驻商家的数量，很容易忽视对资质和食品质量的审查，甚至故意包庇纵容不具备经营资质的商家入驻平台。现实生活中就存在很多平台的工作人员以“扫街”的方式发展入驻商家，而没有按照法律规范开展资质审查的情况。(7)由此导致网络餐饮平台上的商家良莠不齐，食品安全存在不稳定因素。
第三，法律规范内容过于简略，缺乏具体监管措施。《食品安全法》《办法》，虽一直在对第三方平台的监管义务进行细化与补充。但是，以现有的规定来看，第三方平台负有抽查、监测义务，但并没有具体规定抽查监测操作的相关方式与流程，也没有说明在抽查监测后是否需要有检查结果的记录。由于《办法》对于平台的监管抽查义务并没有规定实地抽查，致使市场监管部门在认定第三方平台未履行抽查监测义务时存在困难，这既不利于对入网餐饮服务提供者切实进行监督检查，也不利于对经营存在疏漏的第三方平台追究相应的法律责任。
《办法》的新亮点之一就是增加了第三方平台成立食品安全管理机构的规定，这有利于提升第三方平台对入网商家的监督能力。这个规定的初衷是好的，在实际操作中却存在较多问题。笔者认为其原因归根结底还是第三方平台的企业性质。平台作为以盈利为目的的企业，虽然因其具有监督管理入网商家的义务，但是平台经营的核心目的依旧是扩大市场竞争力，增加营业额，法律规定平台成立专门的食品安全管理机构是为了让平台更好地对商家进行监管，却忽视了平台在成立与运营过程中所需要的资金与投入。成立和经营食品安全管理机构需要投入资金，对相关工作人员进行培训也需要资金，过多的资金投入势必降低平台履行监督管理的主动积极性。此外，发展规模较大的第三方平台，其总部大多位于北上广深等大城市，总部会对本地的商家进行较为严格的抽查工作，却忽视或放松对其他地区特别是偏远地区商家的巡查与监管。(8)
第三方平台作为网络餐饮服务环节中的重要一环，连接着消费者与入网餐饮服务提供者，承担着重要的商家资质审核义务与经营注意义务。有义务就有责任的承担。现有的法律规范已经呈现出对第三方平台责任规制的关注，但仍需完善具体的可操作性的规定。针对第三方平台存在总公司与分公司的经营模式，在立法中需明确平台分支机构的法律责任，第三方平台自身也需要在公司章程中加入对分支机构行为认定与责任划分的相关内容。只有明确了责任主体，才能使问题有对应的主体予以解决，责任有对应的主体予以承担，也能较好地避免监管部门的失误，防止第三方平台总部与分支机构之间推诿责任，更好地保障消费者的合法权益，让受到侵害的消费者及时地得到法律救济。
针对第三方平台对于入网商家的经营注意义务，可以在立法中规定具体的抽查方式、监测手段，增加实地抽查的义务，并明确对抽查检测的内容予以记录保存。与此同时，要加强对第三方平台食品安全重要性的宣传工作，政府监管部门应积极与第三方平台展开合作，提升第三方平台的社会责任感；同时，第三方平台自身内部也要加强管理，积极提升平台食品安全管理机构的管理水平，严格依照《办法》对机构内工作人员进行培训，将食品安全放在企业经营的第一位。
近两年，饿了么、百度外卖等平台就已经主动开展过对平台内商家的抽查监测工作。例如引入第三方抽检机构，对平台内商家提供的餐饮商品进行抽样检查，由第三方机构作为抽检方，保证检测的公平客观。及时抽检考核商家的经营状况，有利于尽早发现商家经营问题，及时整改，也有助于保护消费者的合法权益与身体健康，降低食品安全风险。
网络餐饮服务的最大弊端就在于平台内的商家信息以及食品制作过程的非公开、不透明，致使不法商家偷工减料有机可乘，食品安全事件频发。虽然随着线上审核与线下审核的结合，以及法律规范对审核商家资质相关规定的逐步完善，无证经营的黑心商家逐渐减少，但是对于网络餐饮商品的制作过程，依旧有必要完善相关的公开制度。其实，一些省市已出台了关于公开后厨制作过程的相关规定，但由于规定的非强制性，真正认真贯彻执行的企业与平台寥寥无几。当然，也有平台做出了示范，饿了么就在软件中推出了平台线上直播后厨工作的功能，把线下的后厨制作过程通过网络呈现到线上，让消费者可以线上观看监督，既是对入驻商家的一种监督，又能够为消费者提供透明公开的消费环境，极大地降低了消费者的消费阻碍与不信任，还能引导消费者与平台共同监督商家经营状况，加强食品安全管理能力。
若想更好地促进网络餐饮服务业的发展，还需要加大力度鼓励各大平台开展后厨制作过程的网络直播，提升网络餐饮平台内的入驻商家经营执照的公示比率。(9)还可以将客户对商家的评价进行数据整理与反馈，将集中的问题公示在商家的经营界面供消费者浏览和监督。
当前，对于主要的几大网络餐饮平台，由于商家的相关信息与客户评价信息都集中于第三方平台手中，政府监管部门对此类平台的监管调取电子证据程序复杂、耗时长、效率低下。对此，有必要通过政府与第三方平台合作，探索出一种双方互通、信息共享的新模式。国家市场监管部门的改革有助于政府监管部门对数据的利用。(10)笔者建议在第三方平台已有的数据库中创建互通端口，让政企双方进行数据资源共享。一方面，对于政府监管部门来说，可以直接获得入网商家的相关信息，实时掌握并跟进平台所处辖区范围内的商家动态，及时发现不法行为，高效予以规制监管；另一方面，对于第三方平台来讲，平台经营者可以将商家所提交的许可证等相关审核信息与政府监管部门的数据信息进行对比检查，有助于对入网商家资质的审核与监管，提升平台对商家的事前审核能力与水平，从准入的源头遏制不良商家的进入。
此外，通过政企联动打造信息共享模式，还可以定期对入网商家的信息状况进行更新与公示，有利于让准备入驻平台的商家自行查看，减少商家入驻平台的障碍，既便民又节省资源，在推动政府监管部门进行监管工作的同时，也提高了商家入驻平台的进度与效率。网络餐饮服务第三方平台一直是食品安全社会共治的主力之一，推动政企联合实行数据信息共享的良好互动也有助于推进社会共治的发展进程。目前上海市已经进行了初步探索。上海市食药监局与市内的网络餐饮服务平台美团进行了数据库的信息共享，利用美团的电子数据系统进行监管，极大地提高了政府监管部门的工作效率，也便于美团更好地审核申请入驻的商家资质，是一次较为成功的实践探索。
(1) 陈思宇 江南大学法学院硕士生，主要研究方向为宪法学与行政法学。
(2) 中国食品安全报.2017年度食品安全法治十大事件[EB/OL].（2018-06-17）[2019-06-21].http://www.sohu.com/a/236323446_416839.
(3) Trustdata大数据.2018年Q1中国外卖O2O行业发展分析报告[EB/OL].（2018-05-28）[2019-06-22].https://www.gelonghui.com/p/181089.
(4) 杨立新．网络交易平台提供者为消费者损害承担赔偿责任的法理基础[J].法学，2016（1）：5.
(5) 宋晓明．网络餐饮服务食品安全监管问题及对策[J].中国食品药品监管，2019（4）：82-84.
(6) 石晨.O2O模式下餐饮外卖第三方平台规制探究[J].太原城市职业技术学院学报，2017（5）：166-167.
(7) 李雨桐，杜海玲．我国网络餐饮服务平台存在的问题与对策[J].对外经贸，2017（3）：92-94.
(8) 陆海明．网络餐饮食品安全监管模式的研究[J].轻工科技，2019（5）：137-138.
(9) 张鹏，李江华，李佳洁．网络餐饮服务第三方平台参与食品安全社会共治的路径探索[J].中国食物与营养，2018（2）：29-32.
(10) 王三虎，贾娅玲．网络餐饮平台食品安全管理的责任、挑战和对策[J].食品科学技术学报，2018（5）：13-18.
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