德国行政救济制度的发展历史

德国的行政法发展具有比较悠久的历史，但德国的现代行政救济制度与法国一样也主要起源于18世纪末19世纪初法治和权利意识日渐提高之时。米歇尔·施托莱斯（Michael Stolleis）就曾指出，“行政在自身的事务上，尤其是在警察事务上自己仍是自己的法官。想对滥用职权的行政机关进行控诉，这对一个市民来说几乎是不可能的事情。这在18世纪是众所周知的状态，尽管对这种状态的容忍并非没有批评；到了19世纪，这种状态已逐渐被认为无法容忍：政治气候发生了深刻变化，基本权利和法治国作为主张被提出来，特别是行政干涉的深度和频率都加大了”。^[32]不过，在确立对行政行为实行法律引导下的控制原则后，人们对于应由普通法院来控制行政还是通过“行政司法”来控制行政产生了较大的分歧。1848年法兰克福的帝国宪法第181条曾明确规定，“司法和行政相分离，并相互独立”，第182条又规定“停止行政司法，由法院审判所有违法行为”。不过这个宪法最后并没有获得实施。^[33]

法兰克福的帝国宪法失败之后，行政司法的思想逐渐占据了主流，德意志各邦开始相继建立了高等行政法院，由具有法官资格及熟悉行政事务的高等行政官员组成，这种高等行政法院具有司法法院的一切特征，具有充分的独立性并与行政机关相分离，不过那些初等行政法院并非如此。^[34]对于19世纪最后30年逐渐建立起来的“行政审判”，人们总体还是把它视为行政的一部分。如，吕夫纳（Wolfgang Rufner）就认为“这种妥协至少在形式上保护了分权的基本原则，避免行政屈居普通法院之下，在普遍实现行政与行政审判相结合中，后者与其说是司法的一部分，还不如说是行政的一部分”^[35]，奥托·迈耶（Otto Mayer）也认为，“行政法院”的性质是“从属于行政机关的、依职权在当事人程序中作出行政行为的机关”^[36]，尽管其认为行政法院可以“具有取决于人们意愿的独立性以及同一般行政事务的处理相分离”^[37]。1919年的《魏玛宪法》第107条规定，“联邦及各州应依据法律，成立行政法院，以保护个人权益不受行政官署命令及处分之侵害”。不过《魏玛宪法》本身并没有对行政法院究竟属于行政机关的组成部分还是完全独立的司法机构的问题作出明确回答，并且在魏玛共和国时期，德国并没有建立统一的中央行政法院。^[38]1934年德国通过的《司法引导法》规定在合并普鲁士高等行政法院的基础上设立帝国行政法院。不过在纳粹统治期间，帝国行政法院不可能真正发挥作用。1949年5月西德通过的《基本法》第95条规定，“为一般法律事件、行政、财务、劳工、社会法律事件，联邦设立联邦最高法院、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳工法院及联邦社会法院为最高之法院”。这个规定将联邦行政法院视为与联邦最高法院、联邦财政法院、联邦劳工法院以及联邦社会法院具有同等法律地位的法院，由此明白无误地确立了行政法院的司法机关的性质。这一点与法国的行政法院存在一定的区别。

与德国的行政法院制度一样，行政复议制度也具有比较悠久的历史。在19世纪德国各州开始陆续建立行政法院的同时，行政复议制度也都逐步得以建立。当时的行政复议主要分为异议和诉愿两类，“如果这种请求是向作出不利措施的行政机关提出，就是异议、反对意见。如果是向其上级机关提出，就是诉愿、复议申请”。^[39]根据迈耶观点，诉愿又可以分为正式诉愿与非正式诉愿，或者格式诉愿与非格式诉愿。前者受到法律程序的严格保障，接收诉愿的行政机关必须对争议事项进行审查并作出相应的裁决，对于相对人而言“形成了一种相应的主体公法权利”“一种对于公共权力的活动的控制力”，^[40]也就是诉愿权。迈耶认为，从性质上说，诉愿权与诉权已经非常接近。行政机关也可以设置专门的诉愿机关，迈耶认为，“专门诉愿机关应通过其组织方式及其应遵循程序的严格规定给诉愿提出人以特别保证——通过全面审查和符合事实的裁决来满足其权利要求”。^[41]而一般的诉愿或者非格式的诉愿并没有受到法律程序的严格保障，相对人也未获得严格的主观性权利，因此其“作用就只是像一个报告一样，只是给接受机关的一个提醒。如果该机关认为这是正确的，就可自行根据其可接受程度予以接受；如果该机关认为这个提醒不合适，就不会接受，而完全没有必要将其所做决定写出来给当事人”。^[42]因此，非正式诉愿基本类似于中国语境中给行政机关的投诉行为。同诉愿可以分为正式诉愿和非正式诉愿一样，异议也可分为一般异议和正式的异议（即申诉）。(www.xing528.com)

二战后，德国的行政复议制度仍然得到了保留和发展。德国《基本法》第17条规定，“任何人都有权单个或联合他人向主管机关及议会提出书面诉愿”。这里的诉愿权的含义比较模糊，其可能的范围也比较宽泛，其既包括向议会的请愿权，向法院的诉讼权，也可能包括向行政机关提出的复议和申诉的权利。因此至少从字面上说，可把《基本法》第17条视为个人行政复议权利的依据。^[43]二战后，当时的联邦德国和一些州的法律都规定了一些具体的行政复议程序，但是其仍然基本沿用了过去德国区分针对作出行政行为的行政机关的异议程序和针对上级行政机关的行政申诉程序的做法。不过1960年《行政法院法》第77条将上述两种制度统一为复议制度，适用统一的程序。