多元救济机制：行政监督与救济方式

政府治理的多元主体合作共治，公私混合的多样化行为方式的适用，促进了权力的分享共用，但也鼓励了公私疆域的互动与渗透，模糊了公私界限，导致责任主体多元和责任模糊化，产生了责任转嫁和责任推诿的治理风险。同时，以政府管理为参照的传统行政监督与救济机制，是以公私法对立、政府单一管理责任为基础的制度安排，它既无法有效监督多元主体的权力分享共用，也无法化解责任主体多元下责任分摊产生的责任认定困难。如果不能对多样化行为方式予以有力监督，并为权利提供充分的保障和救济途径，那么行政权就会被滥用，公民及其他组织的合法权益就无法得到保障，政府治理也就失去了价值和目标。政府治理下行政的积极性和灵活性，以及对行政自制的重视，同时要求监督行政和权利救济的多元化和能动性。在监督行政中，要强化权力制约权力的机制，监督主体要有核心，不能一盘散沙地各自监督又推诿监督。在权利救济中，除行政诉讼制度和审判体制创新外，更要注重诉讼制度与多元纠纷解决机制的职能分工、协调配合，不能一哄而上，各自救济又无力救济。

综上所述，政府管理改革的成绩是显著的，它基本建成了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和法制政府，建立了传统行政法的基本体系，同时促进了政府内部自上而下的分权，以及对市场和社会的还权，推动了政府、市场和社会三元权力均衡格局的形成，但由此也催生了行政过程民主化的现实需求。政府管理和传统行政法对行政过程民主化的内化不足，产生了管理失灵和行政的正当性危机。政府治理正是通过民主化行政促使行政的正当性回归。政府治理的民主特质又推动了政府内、外维度的变革。在内在维度上，政府朝着职能有限和有效的方向优化，组织结构为适应职能优化和合作行政需要而展开了扁平化改造，从而推动了政府行为向公平正义优先的文明行政发展。在外在维度上，政府、市场和社会之间多元治理主体结构逐步成形，以公共服务供给最优化为目标，公私混合的多样化治理行为方式得到了广泛运用。在这一背景下，政府治理呼唤变革与管理相契合的传统行政法，要求在行政法理念向着权力有限和公平优先、行政主体多元、行政行为多样、行政监督与救济的多元和能动等方面发展。

【注释】

[1]孔繁斌：《政治学知识的转向：治理理论与公共管理》，《南京社会科学》2001年第9期。

[2]邓小平：《精简机构是一场革命》，《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第396页。

[3]夏书章：《行政管理学》，高等教育出版社2008年版，第498页。

[4]潘小娟、吕芳：《改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究》，《国家行政学院学报》2011年第5期。

[5]［德］恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯全集》（第21卷），人民出版社1965年版，第102～111页。

[6]高兆明：《公共权力：国家在现代的历史使命》，《江苏社会科学》1999年第4期。

[7]［德］马克思、［德］恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1960年版，第57页。

[8]Wade　W，Forsyth　C，Administrative　Law，Oxford：Oxford　University　Press，2009，p.4.

[9]沈士光：《公共行政伦理学导论》，上海人民出版社2008年版，第105页。

[10]宋希仁：《社会伦理学》，山西教育出版社2007年版，第112～116页。

[11]薛刚凌：《政府权力结构改革的回顾与前瞻》，《河北学刊》2008年第4期。

[12]周永坤：《权力结构模式与宪政》，《中国法学》2005年第6期。

[13]张国庆、曹堂哲：《权力结构与权力制衡：新时期中国政府优化公共权力结构的政策理路》，《湖南社会科学》2007年第6期。

[14]吴松江、米正华：《公共治理权力结构的嬗变：原因与趋向》，《江西社会科学》2015年第2期。

[15]［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第359页。

[16]刘玉江、能建国：《改革开放三十五年来非公有制经济发展的回顾与启示》，《中央社会主义学院学报》2013年第2期。

[17]［美］F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第6～13页。

[18]［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第84～85页。韦伯对官僚制和民主关系的观点存在矛盾之处，他一方面认为官僚制与现代普遍民主相伴相生，必然会普遍化，另一方面又认为官僚制的理性、等级、组织化与不透明会与民主发生冲突。

[19]张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第272～273页。

[20]［美］詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第47～48页。

[21]Waldo　D，“Development　of　Theory　of　Democratic　Administration”，The　American　Political　Science　Review（1，1952），pp.81-103.

[22]Brugue　Q，Gallego　R，“A　Democratic　Public　Administration”，Public　Management　Review（3，2003），pp.425-447.

[23]Waldo　D，“Development　of　Theory　of　Democratic　Administration”，The　American　Political　Science　Review（1，1952），pp.81-103.新公共行政学派认为，民主行政和行政民主是同一概念。

[24]［美］罗伯特·B.登哈特：《公共组织理论》，扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第100～129页。

[25]［美］约翰·奈斯比特：《大趋势：改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，中国社会科学出版社1984年版，第162页。

[26]［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第81页。

[27]［美］戴维·E.阿普特：《现代化的政治》，陈尧译，上海人民出版社2011年版，第172页。

[28]夏书章：《行政管理学》，高等教育出版社、中山大学出版社1991年版，第54页。

[29]高兴武、谢尚果：《政府职能的需求与供给分析》，广西民族出版社2010年版，第26页。

[30]金太军等：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第4页。

[31]王浦劬：《论转变政府职能的若干理论问题》，《国家行政学院学报》2015年第1期。

[32]马凯：《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第2期。

[33]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第19～38页。

[34]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第328页。

[35]马凯：《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第2期。

[36]张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第275页。

[37]何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构—　60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。

[38]《推动行政审批制度改革向深处发力—　国务院第三次大督查发现典型经验做法之三十一》，http：//www.gov.cn/hudong/2017-02/15/content_5168108.htm。

[39]夏书章：《行政管理学》，高等教育出版社、中山大学出版社1991年版，第78页。有学者从“政府间关系”“府际关系” 的概念来讨论政府组织结构，并将我国政府之间关系分为垂直和水平两个方向六组关系。参见谢庆奎《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期。

[40]张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学（季刊）》2005年第1期。

[41]有学者认为，我国政府机构规模处于扩张之中。参见张光《财政规模、编制改革和公务员规模的变动：基于对1978—2006年的实证分析》，《政治学研究》2008年第4期。

[42]中央机构编制委员会办公室三司：《明确任务、突出重点：扎实推进地方政府职能转变和机构改革》，《中国机构改革与管理》2013年第11期。(www.xing528.com)

[43]朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。

[44]徐双敏、张巍：《职责异构：地方政府机构改革的理论逻辑和现实路径》，《晋阳学刊》2015年第1期。

[45]石佑启、杨治坤：《论部门行政职权相对集中》，人民出版社2012年版，第136～140页。

[46]马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期。

[47]叶敏：《城市基层治理的条块协调：正式政治与非正式政治—　来自上海的城市管理经验》，《公共管理学报》2016年第2期。

[48]饶慧等：《组织扁平化理论与行政体制改革》，《经济与社会发展》2005年第9期；王健等：《“复合行政”的提出—　解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》2004年第3期。

[49]石佑启、杨治坤：《论部门行政职权相对集中》，人民出版社2012年版，第146页。

[50]刘天旭：《财政压力、政府行为与社会秩序》，知识产权出版社2010年版，第29页。

[51]马孝扬、赵玲：《政府行为学概论》，辽宁人民出版社1995年版，第2～4页。

[52]陈世香：《行政价值研究—　以美国中央政府行政价值体系为例》，人民出版社2006年版，第12页。但是，陈世香认为，价值与价值观是有区别的。其中，行政价值具有客观存在性与可知性特征，属于关系范畴（关系价值论）。行政价值观是指各种社会主体对行政系统存在价值的基本看法与偏好。

[53]金太军：《西方公共行政价值取向的历史演变》，《江海学刊》2000年第6期。

[54]陈世香：《建国以来中国行政价值体系结构的历史演化研究》，《上海行政学院学报》2009年第6期。

[55]Dahl　R　A，“The　Science　of　Public　Administration：Three　Problems”，Public　Administration　Review（1，1947），pp.1-11.

[56]［美］威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第140页。

[57]［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第104～120页。

[58]［美］登哈特·V.、登哈特·B.：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2014年版，第126页。

[59]任晓林：《从多重跨越到多元共生：中国公共行政价值的基本特征》，《云南行政学院学报》2002年第2期。

[60]这一观念转变首先表现为中国共产党对收入分配的重新认识，从十六届四中全会提出“注重社会公平”到十七大的“初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，明确摈弃了沿用20余年的“效率优先，兼顾公平” 的提法。

[61]Bickers，Kenneth　N，Williams　J　T，Public　Policy　Analysis：A　Political　Economic　Approach，Boston，MA：Houghton　Mifflin，2001，p.30.

[62]Bozeman　B，All　Organizations　are　Public：Bridging　Public　and　Private　Organizational　Theories，San　Francisco：Jossey-Bass，1987.转引自［美］保罗·C.纳特、［美］罗伯特·W.巴可夫《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，陈振明等译校，中国人民大学出版社2001年版，第21页。

[63]Balkin　J　M，“Populism　and　Progressivism　as　Constitutional　Categories”，Yale　Law　Journal（7，1995），pp.1935-1990.

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[68]［美］赛拉蒙：《第三域的兴起》，见李亚平、于海编《第三域的兴起：西方志愿工作及志愿组织理论文选》，复旦大学出版社1998年版，第17页。

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[73]世界卫生组织：《2000年世界卫生报告—　卫生系统：改进业绩》，王汝宽等译，人民卫生出版社2000年版，第148～202期。

[74]毛群安：《31个省份实现“新农合”全覆盖》，《中国经济周刊》2008年第27期。

[75]中国教育年鉴编辑部编：《中国教育年鉴2009》，人民教育出版社2010年版，第624页。

[76]［澳］欧文·E.休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2001年版，第99页。

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[80]陈振明、和经纬：《政府工具研究的新进展》，《东南学术》2006年第6期。

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[82]杨祖功、曾宪树：《论西欧的“福利国家危机”》，《世界经济》1985年第4期。

[83]李俊江、马颋：《英国公有企业改革的绩效、问题及其对我国的启示》，《吉林大学社会科学学报》2002年第5期。

[84]陈美颖：《日本公共企业的民营化改革及其启示—　以NTT与JR为例》，《公司法律评论》2014年第0期。

[85]余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014年版，第217页。

[86]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第36页。