政策框架：解决太大而不能倒问题

“系统重要性金融机构”概念的提出在很大程度上是为了解决金融机构“太大而不能倒”问题。如前所述，造成金融机构“太大而不能倒”困境的根本原因在于系统重要性金融机构显著的负外部性，这种负外部性的消除，无法仅仅依托于单一的解决方案得以解决，也因此，“太大而不能倒”难题的破解需要一系列多管齐下的综合性政策。

就此，国际社会已达成多项共识，其广泛的政策目标在于: 第一，减少系统重要性金融机构失败的可能性; 第二，降低系统重要性金融机构失败所带来的负面影响; 第三，防止纳税人成为系统重要性金融机构失败的损失最终承担者; 第四，维护公平的市场竞争，防止系统重要性金融机构滥用其市场地位。

根据《解决系统重要性金融机构的政策框架》，已推行或将要推行的政策措施主要包括:

第一，建立一个新的国际标准，以作为国内处置机制改革的参考点，设定责任、工具和权力，使所有国家的国内处置机制均能确保有关当局能够有序地处置失败金融机构，且不将损失风险加于纳税人之上。为此，金融稳定理事会已制定出《有效处置框架的关键属性》(FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes)，本书将在下节重点论述。

第二，针对全球系统重要性金融机构，建立可处置性评估(Resolvability Assessments) 程序，制定恢复和处置计划 (Recovery and Resolution Planning)，推行单家机构跨境合作协议 (Institution-specific Cross-border Cooperation Agreements)，该协议将使系统重要性金融机构的母国和东道国当局为解决危机作出更好的准备且使有关当局明确如何在危机中进行合作。本书将在下节重点论述。

第三，施加额外资本要求。对被确定为具有全球系统重要性的银行，金融稳定理事会要求应当根据其系统性影响的高低施加额外的损失吸收能力Loss Absorption Capacity) 要求。金融稳定理事会全面采用了巴塞尔委员会关于全球系统重要性银行的额外损失吸收能力的建议，根据巴塞尔委员会《全球系统重要性银行的评估方法和额外损失吸收率的要求》，全球系统重要性银行的风险加权资产将上升1%到2.5%不等 (为阻断进一步的系统性影响未来也可能上升至3.5%)。

依据上文介绍的基于指标的测量方法得到的评估结果，巴塞尔委员会使用了分档法 (Bucketing Approach) 对识别出的29家系统重要性银行进行了分档，不同档次的系统重要性银行被附加以不同的额外资本要求 (见表5)。根据该方法，系统重要性银行按照其最终得分情况被划分为5个档次，第一档核心一级资本充足率要求最少提高1%，第二档最少提高1.5%，第三档最少提高2%，第四档最少提高2.5%，第五档最少提高3.5% (目前空缺)。设定的第一档切点 (Cut-off Point) 暂定在第27、28家系统重要性银行之间。[9]

表5 分档法[10](www.xing528.com)

是否对全球系统重要性银行施以额外的损失吸收能力要求在国际社会一直存有争议，争议的焦点在于由此而产生的相关成本是否小于获得的效益。为此，巴塞尔委员会和金融稳定理事会宏观经济评估组 (Macroeconomic Assessment Group，MAG)[11]专门进行了实证分析。分析结果表明，由施加损失吸收能力要求而产生的成本小于由此而获得的利益，这种获益主要体现在将显著减少系统性金融危机发生的可能性。宏观经济评估组指出，通过实证分析，如果目标是降低系统重要性银行失败的可能性，那么将风险加权资产设定为1%～8%，可以使系统重要性银行失败所带来的预期影响 (失败概率* 影响) 与最大的非系统重要性银行持平。巴塞尔委员会将上述估计范围下调了一半，将额外损失吸收率要求设定为1% ～2.5%，并留空3.5%，这在一定程度上抵消了由于测量方法的不确定性带来的对系统重要性评估的误差，有助于真正确保施加额外的损失吸收能力要求所获得的收益将大于由此而付出的成本。

第四，开展更加深入和有效的监管。金融稳定理事会要求对所有的系统重要性金融机构展开更加深入和有效的监管。金融稳定理事会指出，加强对系统重要性金融机构监管的力度和有效性，同对系统重要性金融机构施加额外损失吸收能力要求和增强系统重要性金融机构的可处置性一样，是金融稳定理事会系统重要性金融机构治理框架的重要支柱之一。

2010年11月，金融稳定理事会通过与基金组织协商，发布了《增强对系统重要性金融机构监管的力度和有效性》(Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision: Recommendations for Enhanced Supervision) 的建议，并提交当月召开的二十国集团首脑首尔金融峰会，获得了二十国集团的广泛认同。该报告从四个方面所提出的32条建议已经成为解决系统重要性金融机构引发的一系列问题的政策措施的重要组成部分。

2008年国际金融危机表明，一些国家在当前的监管体制下未能及时发现问题，积极和 (或) 在危机发生早期对系统重要性金融企业进行较大力度的干预，以减少危机对它们的影响，降低系统重要性机构的压力，从而最终导致了整个金融体系陷入瘫痪状态。虽然这在不同国家或地区可能是由不同原因造成的，但是至少在下面几个方面具有共同性不足: 一是，有关当局是否获得了明确的指令; 二是，有关当局是否有权力和足够的资源来展开综合监管并解决潜在的问题; 三是，监管使用的方法和标准对于国际性评估是否有效; 四是，基于本国监管当局制定的方法的自我评估的频率是否足够。

为解决这些共性问题，增强金融监管，尤其是加强对系统重要性金融机构的监管力度和有效性，金融稳定理事会要求每个国家和地区都必须建立这样一种监管体系: 有明确的授权以确保对新规则的严格遵守，通过使用领先的风险监测方法提供高品质风险评估，对问题企业进行早期干预，以在企业状况变得十分严重之前能够以一种有序的方式对企业进行处置。为此，有关国家和地区应在如下方面进行改革: 一是，明确监管职责，分配独立和适当的监管资源。所有国家和地区当局应确保其监管部门拥有明确的职责，并拥有独立履行其职责的能力和充足的资源，以确保其监管的有效性。二是，扩大监管权力。有些国家和地区的监管部门缺乏配套权力以实施全面监管，对此，有关国家和地区应尽快采取行动弥补这一不足，以使其国内监管机构具备早期干预的权力。三是，改进监管标准和方法。对监管者的期望应更高。为此，应当加强监管者在作出判断时所依据的一系列标准，以使这些标准能够充分反映日益复杂的金融体系和其金融机构构成，同时，监管当局应当通过更严厉的监管技术对系统重要性金融机构进行监管。四是，建立更加严格的评估机制。应当建立更加严格和更具有相关性的评估标准，以使评估工作能够推动监管者开展高质量的监管活动，提醒有关当局在其监管过程中存在的潜在弱点，并最终提高国际监管的有效性。

尽管这些建议的主要目标在于促成系统重要性金融机构的稳健经营，减少其失败的可能性，但是对于加强其他金融机构的监管也是有益的。金融稳定理事会要求标准制定机构和有关国家当局跟进这些建议，并将它们纳入相应的监管核心原则和国家监管框架中。