我国宪法为根基的法律制度建设及实践

沿用亚里士多德的解释，法治应是“良法”之治，它维持公共利益而不是某个人或某个阶级的利益，能长期维护合理的国家制度，能体现人们所追求的价值目标。不是基于良法之下的治理便不是真正的法治。在我国，宪法代表着人民的意志和利益，是对人民权利的根本保证，良好的宪法是中国特色社会主义法治政府建设的前提和基础，以宪法为根基完善行政法律体系成为法治政府建设的重要制度保障。行政法律体系建设主要就是要解决行政权力应当如何行使这一重大问题，通过在法律制度上对权力边界、责任、运作程序进行规定，形成对行政权力的普遍规范。如果基本的法律制度都不健全，对行政行动的约束形同虚设，那么法治政府建设便很难向前推进。我国已经初步建立了社会主义法律体系，使社会生活各方面有了相应的法律依据，从行政法律制度来看，包含行政组织法、处罚法、复议法、诉讼法、审计法、监察法等在内的一系列法律法规构成了我国行政法律的基本框架，行政权力有了初步规范，但现代社会的飞速发展使政府面对的问题日益复杂，已有的法律法规无法满足现实的行政管理需要，一些新出现的领域存在法律盲区，同时在已有法律法规中缺乏一致性，不同层级、不同地方的行政规章之间有相互矛盾和冲突之处，使行政执法者和被执法者都无所适从，因此需要进一步在宪法原则和理念下完善我国的行政法律制度体系。

第一，加强行政程序制度建设。政府的每一个行政行为都需要遵循一定的方式、步骤、顺序、时间等要素，由这些要素构成的行政行为过程就是行政程序。随着法治建设的深入，程序开始受到法学家越来越多的关注和重视，给予了程序价值充分的肯定。程序是法治实现的基本保障，离开了程序的保障，法治的实现便无从谈起，它的完善与否已成为衡量一国法治水平的重要标志。行政程序与行政行为正当与否紧密相关。“行政程序合法、适当是行政行为的有效要件之一；行政程序违法、失当可以构成行政相对人申请复议、提起诉讼的理由之一；也可以构成权力机关或上级行政机关撤销其行政行为的理由之一；行政程序还是司法审查的内容之一。”将行政程序制度化、法制化，建立公平、合理的行政程序制度是我国行政法律制度体系建设的重要内容，也是法治政府发展的必然趋势。首先，行政程序制度要注重对有关程序公开制度的制定。行政程序应当是公开、透明、广为人知的，只有这样，才能避免暗箱操作，程序设计的正当、合理才是有意义的。行政程序公开涉及公开做出某种行政行为的法律依据、公开行政行为的实施过程、公开行政行为的结果。既要使行政相对人了解相关的法律法规，明确行政机关实施行政行为的理由，防止行政机关在毫无法律依据的情况下乱作为，损害公民合法权利，同时要使行政相对人了解整个行政行为的实施过程及实施结果，便于监督是否存在违法违规的行政行为。政府是信息拥有者，也是强势的权力主体，若政府不主动公开具体的行政程序，公众便无从知晓，因此必须形成严格的制度规范，督促政府将与权力行使有关、不涉及机密的事项予以及时、全面地公开，以利于防止行政权力被滥用，强化公众对公权力的监督，保障公共利益和公民权利免于被肆意侵害。其次，行政程序制度要重视对公民参与过程的制度保障。公民的广泛参与有助于提升行政管理的自主性、科学性，有助于对行政权力进行监督机制，是政府开展行政活动的必要程序之一。我国很多法律都曾多次提及加强公民的参与，但一般都规定得过于笼统，公民参与往往流于形式。比如在做出最终的行政决策前大多会安排一个公民听证的环节，不过由于对听证缺少相对的法律制度规定和约束，就使得参与听证的代表产生过程不透明，不能完全、真实地反映公众的意愿，更多的普通公民没有机会参与到听证中来，表达自己的利益诉求，即使在听证中反映了民意，这些民意对最终的行政决策也是影响甚微，听证这种公众参与到行政过程中来的重要途径在现实中却被形式化。公众参与制度的不完善导致外部对行政权力的监督效力较差，行政权力不依照规定程序运作、不依法行使的现象较严重，必须完善、细化公众参与制度，必要时上升到法律的高度，以法律的强制力和权威保障公民依法参与的渠道和权利。最后，行政程序制度要加强对行政公正性的制度设计。行政权力的行使必须要保证不偏不倚，不因行政相对人的不同而有所差异，为保证这种公正性，就需要在程序上进行合理设计和规定，在客观上为行政权力的公正行使创造条件。如完善行政回避制度，在关系网络日益发达，关系思维仍居主导地位的我国社会，采取必要的措施规避人情、关系、面子对行政权力行使的影响，确保权力行使的公正性尤为必要，我国在《公务员法》中已对回避的范围、方式做了具体规定，将与行政相对人有关系的行政人员排除在相关行政行为之外，不过随着关系网络的快速扩张和发展，出现了一些新型的利益关系类型，对回避制度也应适时地完善和更新，保证回避的实际效果，实现行政权力的公正行使。此外还须健全行政责任制度，无论是谁违反了行政程序随意实施行政行为都必须受到责任追究，给予惩罚，而不因是行政领导或是普通行政人员有所差别。在行政程序的法律法规中，对违反行政程序的责任追究或者缺乏或者规定较为模糊，难以对行政人员形成警示和约束，这不仅无法实现对行政权力规范行使的有效约束，也损害了公民对政府公正的信任，与法治政府建设目标相悖。总之，我国行政程序制度的完善要注重对公平、公开、民主等原则的体现，同时要与现有的分散于各单行法中的程序规定有效衔接，充实行政程序制度并将其系统化。

第二，加强对行政监督制度的建设。权力本身的性质和特点以及行政权力在权力体系中的重要地位决定了对行政权力进行监督的必要性，正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”监督的缺位将导致行政权力的违法、不当行使，损害人民和社会的根本利益。依照现有的制度规定，我国已经形成了包括人大、司法、党组织、行政机关内部、社会等涵盖内部外部的多层面行政监督体系，宏观上看行政监督已初具规模，但至今监督的有效性仍极为不足，不得不从根本的制度上探寻更为合理的设计。就监督对象而言，监督的前提是将监督对象纳入制度的规范之内，行政监督的对象主要包括抽象行政行为和具体行政行为，须将这两种行政行为都规定到行政监督制度当中，为合理监督提供法律依据。我国以前在行政监督的相关制度中侧重对具体行政行为即针对特定的人或事而采取的行政行为的合法性的监督，对抽象行政行为这种不针对特定对象、已制定具有普遍约束力的行政规章制度的行为却有所忽略，将其置于监督的盲区，结果出现了很多违法的抽象行政行为因未被纳入监督范围内得不到及时纠正，而引起了一连串连锁的违法具体行政行为的发生，不能有效防止行政权力对公民权利的侵害。在2015年生效的新《行政诉讼法》第二条中明确规定“公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在这里，与修订前的《行政诉讼法》的一个重要区别是用“行政行为”替代了原来的“具体行政行为”，将抽象行政行为纳入可诉的范围内，拓宽了行政监督的对象，是行政法治的一个重大进步。但对抽象行政行为如何进行有效的监督，抽象行政行为的违法界限如何划定，对违法的抽象行政行为造成的不良后果如何举证，如何惩处做出违法的抽象行政行为的行政主体等等，这些问题都有待于得到进一步的合理规范。就监督主体而言，主体的监督权在制度上没有获得更为有效的保障，监督力度不足，往往难以落到实处。比如人大的监督，虽然作为国家权力机关对其产生的行政机关应当具有很强的监督权力，但制度并未作出明确规定，使人大在实际监督中只享有调查权、处理的建议权，并没有监督和惩处权力，不能处罚，便使监督效力大打折扣。行政机关内部的监督则经常陷入追责难的困境，上级机关对下级机关的庇护、对行政领导追责难使行政机关的内部监督很难发挥应有效力，而在监督制度中也未对监督权的行使做出更为具体的要求，没有规定监督主体对疏于监督、监督不力应承担的责任，也未将监督权与追究权统一起来，特别是未与追究相关行政领导的责任相联系，导致行政内部监督效果十分有限。公民和社会组织监督由于其自身就处于相对弱势地位，对行政权力的监督难度更大，同时责任追究程序的复杂性也使很多公民和团体被迫放弃，监督结果也就不了了之，构不成任何对权力的约束和震慑。因此有必要在制度上进一步明确监督渠道和程序，简化检举和诉讼程序，提高监督效果。(www.xing528.com)

第三，加强行政救济制度的建设。“行政法的基本目标是在公民受到不法行政行为损害时为他提供充分的救济。”我国的行政法律制度为行政相对人提供了两种救济渠道：一种是向行政机关提起行政复议，在行政机关内部解决与行政主体的纠纷。另一种是向司法机关提起行政诉讼，通过司法程序解决与行政主体的纠纷。前一种通常被看作是行政机关内部纠错，后一种则是司法机关纠偏，这两种救济渠道从不同方面维护行政相对人的权益，促进行政权力的依法、正当行使。在1990年国务院颁布了《行政复议条例》，1998年第九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》，将行政复议正式规定在法律中，行政复议制度由此确立，进一步保护公民权利，避免其受到行政权力的侵害，也使行政机关能及时纠正不当的行政行为，确保行政权力的正当行使。行政复议制度的逐步完善，标志着我国行政法治的发展。不过也不能不看到，实践中行政复议申请数量较少，行政复议机关几乎被闲置，这不仅与公民、行政人员的法治意识有关，也与行政复议制度存在的一些问题有关。如行政复议的范围受限，一些公民与行政主体的纠纷不在复议范围内；行政复议的程序较烦琐，耗时耗力，使一些公民最终选择放弃复议；对复议后的责任认定不清，使一些该撤销或变化的行政行为得不到纠正，行政主体的责任无法追究。这些方面都不同程度地影响着行政复议的救济效果，致使行政相对人不愿提起复议，进行维权，也是复议对行政权力的约束和控制潜能未能得到充分发挥。因此应当继续推动行政复议制度的发展与完善，为公民寻求行政救济、行政机关的自我纠正提供法律制度上的保障。行政诉讼制度是典型的民告官制度，主要运用司法权力对行政权力进行审查、纠正，在行政相对人和行政主体之间做出公正的裁判，使公民权利得到保护。1989年第九届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，我国行政诉讼制度正式确立，形成了以权力约束权力的机制。时隔几年，我国于2014年第一次对行政诉讼法进行修订，修改了很多不合时宜的规定，扩大了行政诉讼受案范围，促进行政诉讼法与经济社会发展实际相适应。但总的来看，我国行政诉讼在制度规定上还存在起诉的限制条件较多、审理程序刻板复杂、公民的诸多申诉权利无法切实享有等问题，一些制度规定较模糊，理解起来较困难，也影响了其可操作性，需要考虑在以后的制度完善中进一步简化程序，更加快速、便捷又不失公平地处理行政纠纷，同时注重保障原告的诉讼权利，原告相比于被告即行政机关的弱势地位，其权利更需要在制度上给予特别保障，对负责审判行政诉讼案件的司法机关应对其审批的独立性做出更细致的规定，保证行政诉讼裁决的公正性。