非洲计划型援助与援助效果的提升

从20世纪80年代后半期到90年代，在结构调整政策下非洲开发处于停滞状态，重新审视非洲开发和开发援助可以发现，这一时期形成的正是代替项目型援助的计划型援助方式和与提高援助效果相关的对策。

所谓计划型援助并不是指通过外汇资金和外汇筹措的物品发放来实施的“国际收支支援型援助”（Balance of Payment Support，BOP Support）和“无偿债务救济”等以改善受援国短期国际收支为目的的所谓“非项目援助”，而是指以教育、保健等领域和部门为对象，以该领域和部门的整体开发为目标，为改善公共服务和公共投资进行各种活动（计划）的援助。具体包括，一般财政支援、部门财政支援、部门援助模式下的一篮子基金支援等（国际开发中心，2000；White，1999）。其中有以下几点内容要求。

①重视政府主导性。

②以整个领域为对象的开发战略和计划的制订与共享。

③确保包括开发预算和经常预算在内的该领域政府支出计划和纳入受援额预算。

④通过会计、筹措、报告、决算等受援国政府行政体系来实施事业。

⑤促进捐赠国对受援国政府的战略、计划、预算、实施手续整合化进行调整。

以上内容立足于3.2中所述的有关援助现状的批判性审视，同时也是2.1中所述的以非洲为中心的发展中国家对开发经验的反省。从不以特定地域的开发和特定机构的功能强化为目的来看，属于“非项目型援助”；但从以内汇等整个政府财政为对象来看（作为BOP支援），又与“非项目援助”不同。而且，虽然项目型援助直接面向开发，但其对象（超越项目）围绕领域和部门，并包含一系列的“计划”（作为项目式开发行为的集合）。这就是其被称为“计划型援助”的原因。(www.xing528.com)

此意义上的计划型援助，向捐赠国要求不同于以往的援助方法。捐赠国基本上不是各自单独进行支援，而是应在该国设立的政策和行政体系之下合力援助、相互合作。以前说起捐赠国之间的关系多指几个援助机构有效利用相互擅长的领域或寻求互补性来实施的“合作”，以及为了避免捐赠国之间的事业重复和显著的志向分歧而进行的“调整”等。但在推进计划型援助的过程中，会要求超越这些“合作”和“调整”，开展更高强度的协同工作。

在实施计划型援助时，首先，由政府和捐赠国共同制订开发战略及其基础上的开发事业计划，完工后作为该国唯一的战略和计划进行共享。其次，共享在实施该计划时所需的该国的预算计划（包含受援助的份额）。此外，在其实施阶段共享会作为该国行政体系的预算执行、筹措、报告、会计手续。这种“共享化”过程乃至受援国体系“一体化”过程被称为“调整”（Alignment），这也成为计划型援助实施时捐赠国应负担的必要条件。

作为应对，为了制订开发战略和开发事业计划，提供各自拥有的专业见解，或者为制订所需的外部资源筹措提供资金，以及为了共享预算计划，捐赠国要求将在整体计划基础上实施的援助事业所需的必要经费自行纳入受援国预算（预算内化）。但是，为了实施“一体化”的终极形态——“通过受援国行政体系的开发行为”，有必要将援助资源即资金与对象国预算一体化。因此，为了满足最后的必要条件，有必要采取向对象国预算直接投入资金的“财政支援”法。

“财政支援”包括，以特定领域和部门为对象实施的“部门财政支援”和全面推进国家开发计划——以实施PRS为目的向整个国家预算进行资金援助的“一般财政支援”。从促进“预算内化”、简化预算管理的观点，避免由于捐赠国采取各自不同援助方式而导致受援国蒙受过重负担的观点，以及受援国行政职员依据该国行政制度和手续实施事业（即该国行政行为），并以此来培养能够熟练掌握该职务的技能和业务执行的能力来看，“财政支援”作为代替以往项目型援助的新援助方式，主要在以英语为母语的非洲各国迅速扩大。

如上所述，基于对以往的援助状况和效果的批判性评价，作为提高援助效果的一种尝试，应不断推进计划型援助和受援国体系的调整。这是在各开发事业或项目等微观级别的省察中形成的，同时也是在高效管理援助资源等以整个国家财政资源为目标的宏观级别的需求中形成的。然而，不能忘记其基础是2015年之前实现MDGs这一有关削减贫困的国际公约。

近几年经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）开发援助委员会（DAC）面向捐赠国开展了一系列的倡导活动，其目的是推进以计划型援助为中心，提高援助效果的调整。继2002年发表罗马宣言作为初次尝试后，DAC于2005年又发表了巴黎宣言，列举了有关调整程度的各种指标，并开展了强化捐赠国公约的活动（OECD/DAC，2005）。

关于计划型援助，基于对以往援助现状的反省，其各种优点，以及在教育和保健方面的效果也的确得到了认可。但也被指存在各种问题。例如，针对为将多数捐赠国的支援统一在共同战略和事业计划之下所需要的对成本大小的调整（包含所需要的时间长短）、薄弱的受援国预算管理和行政体系导致的援助资金泄漏的可能性、贪污诱惑、行政服务和对开发事业能否如期执行的担忧等，捐赠国的应对程度也各不相同。此外，关于“财政支援”，尤其是“一般财政支援”，改善公共财政管理体系这一效果虽得到了认可，但显然没有轻易达成当初期待的“通过PRS支援实现削减贫困”的目标。因此，今后应继续探讨直接关系到终极目标——削减贫困的援助现状（Overseas Development Institute et al.，2004；OECD/DAC，2006）。