西方出版业公共服务体系建设的理论依据

20世纪70年代以来，与经济全球化和科技革命引发的知识经济相适应，现代民主化进程也席卷全球，它是公共服务得以兴起的深厚政治基础和广阔的社会背景。民主化进程引发了公共管理的革命，将公共管理带入新公共管理观念指导的当代公共管理时代——公共服务。其中包含了从博弈论、法学、经济学和管理学所吸取的睿智思想，仅就经济和管理学而言，西方出版产业公共服务体系的建设，主要得益于以下理论的指导。

（1）公共产品理论

第一，公共产品的概念。

公共产品理论是20世纪以来创建和发展起来的。从概念上来讲，公共产品是与私人产品相对应的概念。相对于私人产品，具有效用的不可分割性（nondivisibility），消费的非竞争性（non-rivalness），受益的非排他性（non-excludability）三个特征的产品就是纯粹的公共产品。也就是说公共物品（public goods）是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里。相比之下，私人物品（private goods）是这样一些产品，它们能分割开来并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效率供给通常需要政府采取行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配”。^[5]

第二，公共产品的供给特点。

公共产品理论认为由于存在着市场失灵，有些公共产品和服务市场不能提供，或不适合由市场提供，必须由政府系统通过特殊的机制来提供。具体体现在以下两个方面。

首先，集体非理性的存在决定了公共产品的供给主要依靠第三方即政府或其他非政府机构。集体非理性是一个哲学上的概念，比如，假设每个人都是理性的，知道修建公路对大家都有好处，但是，每个人都想搭别人的便车，因为别人出钱修好了，自己也可以走。这种心理最终造成谁也不出钱，公路也永远修不起来，这样大家就陷入集体非理性的状态。没有路走就意味着需求没有得到满足最终导致资源配置无效率。要想解决问题，就要有人来提供修公路的费用，即需要有人来替公众买单。在这样的处境下，政府和其他非政府组织的介入是解决问题的唯一途径。

其次，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率；主要的原因在于，公共产品消费的非竞争和受益的非排他性决定了所有消费者消费同一数量的公共产品，消费者人数的增加并不导致公共产品需求数量的增加。^[6]也就是说，生产公共产品的效益远远低于生产一般商品的效益。单纯从市场机制来激励生产者选择生产公共产品而非私人产品是几乎不可能做到的。所以，我们可以得出政府机制更适宜于从事公共产品的配置的结论。

从我国的出版公共服务体系角度来说，市场失灵反映在有些公益性的出版物由于没有很多利润收益，大多数出版社不愿意出版。这时候就需要政府投资或通过政策引导非政府组织为公益性出版物的生产和提供买单。

（2）新公共管理理论

20世纪70年代末，在西方传统的公共行政遭受到外部环境巨大压力，政府机构日趋庞大，效率低下，出现财政危机，社会福利政策难以为继的背景下。80年代初，主张将私营部门的管理理念和管理方法和竞争机制引入政府管理活动的新公共管理理论在英美率先诞生，并成为近年来西方行政改革的主体指导思想之一。

从实践层面看，发轫于20世纪70年代末而后波及全球的政府改革运动可以划分为两个阶段：第一个阶段是民营化时期（20世纪70年代末到90年代初）；第二阶段是政府重塑时期。

民营化就是政府在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门和第三部门执行公共项目和提供公共服务。而重塑政府主要体现在五个方面：一是掌舵与划桨分开；二是以结果设计运行机制和工作流程；三是充分运用现代管理技术；四是公共管理者的非职业化；五是推进绩效管理。

新公共管理运动带有强烈的市场化趋势和管理主义色彩，构成了对公共行政特别是传统公共行政的极大冲击，是对传统公共行政模式的一次深刻转变，改革的主要诉求表现在：(www.xing528.com)

其一，主张对政府和市场关系进行重新定位，引入竞争机制，以改善政府提供公共服务的质量和效率；

其二，主张重新整合国家和社会的关系，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，实现合作共治；

其三，主张对政府组织的运行机制和运行方式进行根本性改革，把高度集权的、等级森严的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构，要求政府在行为评价的标准、控制手段以及行政组织文化等方面做出根本性的调整；

其四，主张强化国家的核心战略能力和竞争力，建立一个具有高度民主性、法制性、责任性、回应性和高效透明的政府管理体系。

新公共管理的核心理念可以概括为：以人为本，以服务为本，政治国家与公民社会充分合作，市场机制与问责机制有机结合，在实行有效社会监督的约束条件下，以兼顾效率和公平的方式实现公共利益的最大化。依据新公共管理的核心理念，西方发达国家在出版产业公共服务体系的建设中重视促进三个转变，即政府工作从“以规则为本”到以“结果为本的转变”；控制机制从投入控制、过程控制到结果控制转变；权力运行从高度集中到分权共治转变。而把公共服务体系建设中政府所应实现的目标确定为：建设以人为本的服务型政府、社区共有的分权式政府、公众需求驱动的成果导向型政府、竞争驱动的市场导向型政府、权责对应实现充分监督的可问责政府和以宪政导引的民主型法制型政府。

作为一种新的管理模式，新公共管理理论对我国当前仍在进行出版业公共服务体系建设的借鉴意义体现在以下几个方面。

第一，树立出版业“公民本位”的科学服务理念，建立出版业有限管理机制。

新公共管理理论主张在政府行政管理变革中，要牢固树立科学发展观，确立以人为本理念，体现人文关怀，更多地为社会和公民提供服务，这是对原有政府管理模式的颠覆。在计划经济时代，我国出版业管理部门对出版业的意识形态价值过于重视的同时对经济价值过于忽视，对出版行业全部采取管制型管理模式，政府的服务职能被弱化到极致。因此，要顺利推进出版业体制改革就必须转变出版管理部门的管理理念，强化“公民本位”服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准，成为构建出版业公共服务体系的第一步。

另外，在出版业管理职能方面，强调有限管理。新公共管理理论主张政府的有限性，重视人的自主性和自我管理。我国原有的行政管理模式是建立在计划经济基础上的“全能政府”。随着市场经济的发展，这种行政管理方式在实践中存在“越位”“缺位”的问题。因此，要重新审视社会、政府与公民个人之间的关系，重新界定出版管理部门的角色，规范出版管理部门的职能。

第二，大力培育出版业非政府部门。

新公共管理理论主张公共管理主体多元化。与政府相比，出版业非政府部门具有更贴近基层的优势，有利于提高解决问题的效率。比起经营型的出版企业，出版业非政府部门又具有鲜明的非营利、服务特性，具有维护社会公平的优势。这些特点，使它承担起了沟通、协调、承上启下的功能。可见，出版业非政府部门在出版公共管理和公共产品供给过程中发挥着政府和市场不可替代的作用，使三者有机互补，共同形成互相促进社会发展的良性机制。

第三，加强出版业行政法制化建设。

我国出版业公共管理法治化不足，侵权行政、专断行政、非法行政时有发生。另外，处在无法可依状态的行政管理很难对其做准确的绩效评估，进而严重影响对出版业的管理效果。因此，健全出版法制建设仍将是今后一个时期我国出版业行政改革的一项重要任务，也是构建我国出版业公共服务体系的重要内容。