城市移民与公共治理：改革开放后的成果

1978年改革开放后，上海经济开始进行市场化改革，尤其是在邓小平南方谈话及浦东开发开放后，上海城市移民规模开始急剧膨胀。1982年移民数仅为53.8万人，1984年和1988年分别增至75.9万人和105.8万人，1993年到达一个小高峰后略有回落。之后则保持较快的增长速率，2007年达到660.3万人，2008年小幅下降后，2009年城市移民总数达到695.8万人，比1982年增长了近12倍，占到了上海人口总数的一半。

上海作为“移民城市”的特点表现得越来越明显。除1979年由于落实政策造成城市移民骤增外，其他各年城市移民增幅都较为平稳。1978—1995年，平均每年有22.61万的城市移民。2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，上海市全市常住人口为23 019 148人，同2000年第五次全国人口普查结果相比，10年共增加6 281 414人，增长37.53%，年平均增长率为3.24%，其中，城市移民为8 977 000人，占全市常住人口的40.6%，年平均增长率为9.99%。截至2017年年底，上海城市移民已达到972.69万人。表6-3所示为上海市主要年份人口迁移及人口增长情况。可见，进入21世纪，上海人口增长已从自然增长为主转为城市移民为主。在移民历史上，上海又迈入一个逐渐发展的时期。大批城市移民涌入上海，他们几乎遍布各行各业。

表6-3　上海市主要年份人口迁移与人口增长情况

资料来源： 《2016上海市统计年鉴——人口》。

伴随着上海经济的快速发展，进入上海的企业数量剧增，加之交通、通信、教育、医疗和卫生等公共服务日益完善，大量城市移民流入上海。据统计（表6-4），在2000—2016年，上海全市人口总量增长近1倍，由2000年的1 321.63万人，增加到2016年的2 419.70万人，已经非常接近将2020年常住人口控制在2 500万人以内的目标。在浦东新区、黄浦区和徐汇区等16个城区中，只有黄浦区的人口总量呈现明显下降趋势，浦东新区等其他15个城区基本上保持小幅增长或急剧增长的态势。徐汇区、长宁区、静安区和杨浦区等中心城的人口总量增长较缓慢；而松江区、青浦区和嘉定区等郊区新城的人口总量增长迅猛，几乎都增长1倍以上。2016年，浦东新区的人口规模最大，达到550.10万人，其次为闵行区和宝山区，两区的人口总量也都已超过200万人。城市人口总量的持续上升，不可避免地增加了基础设施、公共服务和资源环境等方面的压力。

表6-4　上海主要年份人口规模及人口密度

资料来源： 根据上海历年统计年鉴整理。(www.xing528.com)

截至2016年年底，上海人口仍然主要集聚在黄浦区、虹口区和普陀区等中心城，人口密度偏高；奉贤区、金山区和崇明区等郊区新城人口集聚缓慢，人口密度普遍偏低，中心城和郊区新城之间的人口空间结构不够合理。据统计（表6-4），2000—2016年，上海全市人口密度持续上升，从2000年的2 084人/km2上升到2016年的3 816人/km2。从中心城和郊区新城划分来看，中心城中仅有浦东新区、闵行区和宝山区的人口密度低于10 000人/km2，但高于3 816人/km2的平均水平；徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区和杨浦区等中心城的人口密度均高于10 000人/km2，虹口区和黄浦区更是超过30 000人/km2，分别达到34 314人/km2和32 072人/km2。此外，松江区、青浦区、嘉定区等郊区新城的人口集聚缓慢，人口密度均不足3 500人/km2，均低于全市3 816人/km2的平均水平。人口过度集聚在中心城，会引发中心城拥堵加剧等一系列问题；郊区新城人口集聚缓慢，则不利于郊区新城承接来自中心城的非核心城市功能。

上海城市移民群体主要分为三类。第一类为农民工。这类城市移民的产生始于20世纪80年代，在邓小平南方谈话及浦东开发开放后，为迎合上海经济社会发展的需要，这类移民群体数量开始大规模增长，充当着上海城市建设的主力军和生力军。第二类为高级技术人员、知识型白领和投资创业者。这类群体是上海经济发展的主力军和先锋。第三类为海外移民。伴随着全球化发展，跨地区、跨国家的国际移民日趋活跃频繁，其规模也日益庞大。改革开放后，上海作为中国经济最发达、开放程度最高的国际化大城市，吸引了大批国际移民。因此，上海的城市移民除来自国内各省（区、市）以外，还包含40万的境外移民，其中有10万是来自世界119个国家的外籍人士，其他则是港澳台同胞。这类移民群体大多以商务经营和经济活动为主要迁移动因，由公司派遣为主，以短期和中长期居留为主要迁移类型并频繁地往返于两地之间，是典型的往返性移民和巡回性移民。

20世纪90年代，上海市政府逐渐深入实施劳动用工制度和户籍制度等各项与移民联系紧密的政策改革，特别是对浦东的开发开放，吸引了大量城市移民涌入，上海的城市建设和经济发展驶入“快车道”。进入21世纪，上海城市移民增速略有放缓，但绝对数量依旧很大。2005年，上海成为全国城市移民人口数量最大的城市。数量的急剧增加使城市移民占上海总人口的比例从1983年的4%快速上升至2010年的40.6%。2015年城市移民数量比1993年增长了291.1%。2000—2015年，城市移民数量从305.74万人增加到了981.65万人，增长幅度达到221.1%，年均增加45万人。2015年，上海城市移民出现新变化，移民规模首次出现缩减，比2014年减少了10.41万人（许璇，2016）。

上海城市移民除了在增量和增速上发生变化以外，在年龄结构、文化程度、区域分布和来源等方面还呈现出以下特点。（1）城市移民的年龄构成以青壮年劳动力为主体。2000—2010年，劳动年龄城市移民占移民总数的比例从85.61%上升到了88.86%。（2）城市移民的受教育程度明显提升。2010年，大专及以上文化程度移民占14.1%，高中文化程度移民占16.3%，比2000年上升了15.5个百分点。上海作为全国经济、文化和科技创新最发达的城市之一，正吸引着越来越多的高学历人才。上海市政府通过出台系列人才引进政策大力引进各类高素质人才，取得了一定效果。但在纽约、香港、新加坡、北京、广州、深圳、西安和武汉等国际对标、国内同级以及国内二线城市的人才政策冲击下，上海人才集聚优势不明显。巨大的人才数量缺口，难以适应上海经济转型发展需求。上海第五次人口普查（简称“五普”）和第六次人口普查（简称“六普”）数据显示，2010年大学本科及以上学历人口达到240.13万人，是2000年的3倍；具有研究生以上文化程度人口，从“五普”的7.62万人上升为“六普”的42.18万人，增长速度较快。但总体而言，大专及以上文化程度的人口比例仍低于北京、南京和武汉等城市。（3）上海城市移民大多集中在近郊地区。2010年第六次全国人口普查数据显示，浦东新区、闵行区、松江区、嘉定区和宝山区是上海城市移民主要集聚的区域，5个区共容纳移民575.97万人，占城市移民总数的64.2%。（4）上海城市移民来源广泛。2010年第六次全国人口普查数据显示，皖、苏、豫、川、浙和赣6省是上海城市移民主要来源地，占移民总量的比例分别为29%、16.7%、8.7%、7%、5.4%和5%，合计达到71.8%（许璇，2016）。

大量的城市移民涌入上海，给上海社会经济发展带来了活力，但同时也带来了一系列的问题，加大了上海城市管理的难度。上海作为一个常住人口超过千万的特大城市，土地、水、能源、公共设施和教育医疗等方面的承载能力逐渐面临饱和。城市移民的迅速膨胀给城市公共服务带来了巨大压力，各种社会问题激增，如犯罪问题、教育问题、环境问题和文化冲突问题等。上海市政府在规划城市未来发展计划时应将城市移民作为重要参数纳入其中，完善城市基础设施和公共服务功能，做好对迁沪移民的服务与管理工作。解决好城市移民问题，是未来上海高质量、可持续发展的关键。