食品安全监管机构改革及分段监管职责

（一） 食品监督管理体制

1.西方发达国家食品安全政府监管模式

由于科学技术的发展，食品生产技术和组成成分越来越复杂，食品生产者和消费者之间形成信息不对称导致食品安全风险及食品掺假、造假情况严重，引发食品安全政府管理危机。各国政府为了应对监管的需要，不断调整和完善食品安全的监管模式。从不同的角度，政府监管模式可以有不同的划分，如从政府主体数量和权利配置的角度，可以把食品安全监管划分为多部门联合兼管模式和独立监管模式；从监管主体分工方式的角度，可以划分为分段监管模式和品种监管模式。

（1） 多部门联合监管模式与独立监管模式。①多部门联合监管模式。这一模式的代表是美国，美国联邦政府职能机构有56个之多，近15万名职员为其工作，投入到食品安全方面的经费预算多达几千亿美元。其职能部门主要有5个：卫生部的食品药品管理局 （FDA）、农业部的食品安全检验局 （FSIS） 和动物植物健康检验局 （APHIS）、环境保护局 （EPS）、海关与边境保护局 （CBP）。食品药品管理局主要负责肉类和家禽产品以外的美国国内和进口的食品安全；食品安全检验局主要负责肉类、水产、家禽产品和蛋类加工产品的监管；动植物健康检验局主要负责保护和促进美国种养殖业的健康发展，执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物案件；环境保护局主要监管饮用水和杀虫剂；海关与边境保护局主要与联邦管制机构合作执法，确保货物在进入美国时都符合美国法律的要求，但为加强各机构之间的协调和配合，美国先后成立了 “食品传染疾病发生反映协调组” 和 “总统食品安全委员会”。^[38]②独立监管模式。该模式最典型的是英国、德国和欧盟。英国从1984年开始分别制定了 《食品法》 《食品安全法》 和 《食品标准法》，并于2000年对原有的食品安全监管体系进行改革，成立食品标准局 （Food Standards Agency，FSA），由其全面负责食品安全的监管。德国于2001年年初将原由卫生部负责的食品安全监管职能交由新成立的联邦食品、农业和消费者保护部负责，其他有关部门 （主要是卫生部门） 依法在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。欧盟的食品安全由独立的 “欧洲食品安全局” 负责。

食品安全监管的政府管理模式有一个发展的历程，20世纪中期的食品监管多采取多部门联合监管的模式，但这种模式易产生职能交叉、职责不清、权威不够等弊端。近年来各国为适应新的食品安全形势，纷纷改革食品安全监管体制，食品安全监管机构有从分散到统一的趋势。即使是多部门联合监管的体制，也建立权威机构以加强对各机构的协调。独立监管有权威性、高效能等优点，但也有权利过于集中的缺点。美国初期采取单部门即由农业部监管的模式，但是收效甚微，20世纪30年代以后，又通过立法逐步实现了单一部门监管向多部门监管的过渡。但这种多部门共同监管的模式又导致了职能的分散和冲突的局面，所以美国想了很多办法来协调、加强各部门的合作。这恰恰见证了食品安全监管机构 “统—分—统”的发展趋势。^[39]也有与农业部门、卫生部门脱钩，成立独立监管部门的趋势。

（2） 按品种监管模式与分段监管模式。美国食品监管机构的多部门职能划分是按照监管的对象即按品种进行分工的。印度的食品安全监管机构依然按照食品的分类以及生产包装的不同环节，由不同的部门监管：农业部负责农产品生产过程中的安全问题；食品安全与消费者事务部负责处理国内消费品标准事宜；食品加工产业部负责协调有关食品加工的各项政策及各政府食品安全管理机构之间的综合协调。法国的模式是按品种的三部门监管，农业、食品、渔业、农村事务和土地使用规划部负责农业政策、动物源性或植物源性食品的安全和动物饲料的安全，对于食品质量安全肩负着从生产到销售各环节的技术质量安全管理的全程监控职责；经济、财政和工业部负责所有非动物源性食品的国家食品监察，工作范围包括食品补充剂、新型食品、矿泉水、植物保护产品残留和非动物源性食品中的转基因食品 （GMO）；卫生和社会事务部负责卫生政策，负责国家饮用水监察、食源性疾病的调查。日本食品监管机构的分工则有分段监管和按品种监管的双重性质：农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在农产品的生产和加工阶段；厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，侧重在食品的进口和流通阶段，农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。

2.我国的食品安全监管模式

从 《食品卫生法》 到2009年的 《食品安全法》，再到2015年 《食品安全法》 的重大修改，围绕加强监管，我国食品安全监管体系经历了重大的调整。在2009年 《食品安全法》 颁布前，主要按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

这一分散的广受诟病的多部门分段监管体系，到2009年 《食品安全法》 颁布后有所调整。根据 《食品安全法》 的规定，国务院设立食品安全委员会，并且将其常设机构设在原卫生部，确立了由原卫生部牵头承担食品安全综合协调职责的监管体系。从2009年～2013年，原卫生部全面承担了食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范制定，及组织查处食品安全重大事故的职责，朝着食品安全统一监管迈出了重要的一步。但国务院质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依然按照分段监管的职责规定，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。这次调整虽未能打破原有的分段监管体制，但由卫生行政部门统一协调的食品安全监管体系，切实强化了我国的食品安全监管工作。食品安全评估、标准制定等重要基础性制度得以建立，与 《食品安全法》 配套的法规、规章的制订也得到了有效推进，取得了丰富的成果。在食品安全信息公布方面，食品安全风险交流被逐渐认识，并用于指导卫生部新闻发布工作。^[40]

2013年，国务院机构改革方案对食品安全监督管理体系作出了重大调整，成为政府职能改革的最大亮点，明确由食品药品监督管理部门对食品安全进行全程监管，以解决过去九龙治水、分段监管的局面，并以法律的形式明确写进了2015年新 《食品安全法》。将原来由质量监督、工商行政和食品药品监督管理三个部门分别对食品生产、销售和餐饮服务进行分段监管，调整为由国家食品药品监督管理总局负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理，^[41]建立了从生产、流通到消费环节，即生产经营全过程统一监管的食品安全监督管理体系。食品药品监督管理部门、卫生部门、农业部门的职责划分有了清晰的描述，同时三部门之间的相互协调机制、信息共享机制的建立得到重视和加强。风险监测、评估、标准的制定主要在卫生部门，风险评估独立于风险管理，但又需要相互沟通、密切配合；农业部门独立承担食用农产品的生产和质量安全的监督管理，与其他两部门有明确的分工，同时也还存在一些职能的协调衔接问题。此外，国家建立食品安全事故应急反应和处置机制，建立统一的食品安全信息平台，规范食品安全信息的报告、通报制度，实行食品安全信息统一公布制度。这些相互联系与协调机制的建立是要解决各部门之间长期分段监管所形成的互不信任、互不配合、职能分割、信息闭锁的弊端，使各部门更加有效地联系在一起，对政府部门内部和不同政府部门之间的信息交流与沟通起到畅通和促进的作用，也有利于各部门在内部交流的基础上，按照科学、客观、及时、公开的原则实现信息的对外交流。

2018年，国务院机构改革方案中将国务院食品药品监督局的职责整合为新组建的国家市场监督管理总局，对食品监督管理职责今后将由各级市场监督管理部门承担。

（二） 食品监督管理措施

1.食品安全风险分级

国际上在食品安全风险管理方面的一条重要经验是综合运用风险分析的方法，实施食品安全风险分级管理，以食品安全风险评估结果为依据。对于高风险食品实行严格监管，对于高风险企业增加监督检查频次。目前，我国也正在探索完善食品安全风险分级管理，以达到合理分配监管资源的目的。根据现行 《食品安全法》 第109条的规定，县级以上人民政府食品药品监督管理根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。并要求县级以上地方人民政府组织本级食品药品监督管理和农业行政等部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，向社会公布并组织实施。

2.食品安全监督检查(www.xing528.com)

根据 《食品安全法》 的规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门在履行各自食品安全监督管理职责时，有权采取强制性措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查。强制性措施主要包括：①现场检查；②抽样检验；③查阅、复制有关资料；④查封、扣押有关产品；⑤查封违法从事生产经营活动的场所。

3.食品安全信用档案

《食品安全法》 第113条规定，县级以上人民政府食品药品管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。

4.责任约谈制度

责任约谈分为：①对食品生产经营者约谈。如果食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府市场监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况将被纳入食品生产经营者食品安全信用档案。②对部门约谈。县级以上人民政府市场监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。③对下级约谈。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。被约谈的市场监督管理等部门、地方人民政府应当立即采取措施，对食品安全监督管理工作进行整改。责任约谈情况和整改情况将被纳入地方人民政府和有关部门食品安全监督管理工作评议、考核记录。

5.有奖举报制度

为加强食品安全社会共治，鼓励知情人积极发现、提供违法经营者的违法经营线索，共同做好食品安全防治工作，《食品安全法》 第115条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。对查证属实的举报，给予举报人奖励。同时，为防止举报人遭受所在企业的打击报复，规定有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。对于类似问题，美国1989年制定了 《吹哨人保护法》，日本2004年制定了 《公益通报者保护法》，即 《内部告发者保护法》。

6.执法人员培训

为提高食品安全监管水平，加强食品安全执法人员能力建设，《食品安全法》 第116条规定，县级以上人民政府市场监督管理、质量监督等部门应当加强对执法人员食品安全法律、法规、标准和专业知识与执法能力等的培训，并组织考核。不具备相应知识和能力的，不得从事食品安全执法工作。

7.食品安全信息统一公布制度

为及时、准确、客观地公布食品安全信息，避免不同监管部门发布相互矛盾的食品安全信息，《食品安全法》 第118条规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布。食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。未经授权不得发布上述信息。县级以上人民政府市场监督管理、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。

8.涉嫌食品安全犯罪案件的移送

为加强行政处罚和刑事责任追究之间的无缝衔接，《食品安全法》 规定了食品安全犯罪案件的双向移送和协同处理机制。该法第121条规定，县级以上人民政府市场监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送市场监督管理有关部门和监察机关依法处理。公安机关商请市场监督管理、质量监督、环境保护等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案物品进行无害化处理等协助的，有关部门应当及时提供，予以协助。