政府平台公司生存策略研究

2018年9月13日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。

该意见特别强调：要厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。多渠道盘活各类资金和资产，积极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务，保障国有企业合法权益。

隐性债务的遏制和化解，成为重中之重。推进地方政府融资平台市场化转型，关键在于要对融资平台与地方财政进行公开切割，同时地方政府融资平台逐渐向公司化和企业化转型，这样才能维持融资平台的债务负担和正常运营。

该意见特别提出：“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算。”由于地方政府的隐性债务主要集中在融资平台，而融资平台的债务规模庞大，因此，下一步，融资平台公司破产势必会牵涉到债务违约、金融风险等问题。

在业界看来，该意见被视为地方融资平台在43号文之后又一新政，意见公布后，引起业内广泛关注。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，防止“大而不能倒”，防止累积成系统性风险。这意味着，国家政策允许严重资不抵债的城投平台公司倒闭破产，不再为其兜底。地方融资平台之间的整合是必经之路，规模小、资质弱的地方政府融资平台公司，最终可能被兼并重组。

现代咨询的李启春就详细分析了该意见对平台公司的影响，他认为：

1.降杠杆、减负债将成为地方平台公司未来一项非常重要的工作。该意见的核心内容在于“加强国有企业资产负债约束，降低国有企业杠杆率”。这不仅仅是打好防范化解重大风险攻坚战的重大举措，也成为未来一段时间内国有企业的一项重要工作内容。地方政府融资平台公司作为地方主要的国有企业，长期以来举债融资是其存在的重要价值。目前，平台公司债务普遍处于较高水平，所以我们可以看出，将来一段时间内，平台公司降低杠杆水平、进行资产负债约束、防范化解债务风险将是其非常重要的工作内容之一。根据该意见要求，“加强资产负债约束日常管理”，“将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容”，对这样刚性的政策措施，平台公司自然不敢松懈，哪怕是挤压到现有融资任务，也需要配合完成。而从另外的角度来说，这对倒逼平台公司转型发展、统筹投融资工作、合理优化债务结构和控制债务水平等会起到积极作用。

2.如何确定平台公司的相关约束标准或将成为难点。该意见提到“针对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整”，“原则上以行业的平均资产负债率为基准线，在基准线基础之上加5个百分点为预警线，加10个百分点为重点监管线”。作为国有企业中较为特殊的群体，长期以来，地方平台公司都没有一个明确的行业界定，因此在母公司层面确定一个合理的基准线、预警线和重点监管线，可能要考虑多重因素，甚至因地而异。不过，当平台公司的子公司实现分类运作时，可以考虑结合子公司所处行业实行分类管理，从而解决相关约束标准难题。(www.xing528.com)

3.多重措施配套，为平台公司降低负债提供了多个路径。从目前的实际情况来看，平台公司要想化解存量债务、降低负债率，需要付出巨大的时间和精力，并非一朝一夕就能完成。而这项工作，不仅需要平台公司充分发挥自身能动性，更需要顶层设计和政策支持。为了化解存量债务，意见也提出了诸多配套措施，比如“积极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平”，“不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任”，“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”，“积极推进混合所有制改革，鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本”，“鼓励国有企业通过主动改造改制创造条件实施市场化债转股”，“鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组”。这一系列措施为平台公司化解存量债务，降低负债提供了有效的途径，同时有些措施也能用于约束地方政府行为，让平台公司转型发展有更多的空间。

4.隐性债务风险防范为平台公司敲响了警钟。该意见中很重要的一块内容就是强调要“厘清政府债务与企业债务边界”，“坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务”，并严禁地方政府和部门、国有企业等进行各种形式或者变相的举债融资。这些严厉的措施，无疑给平台公司在未来的融资工作中划定了底线，敲响了警钟。

5.重申对金融机构的要求，平台公司融资环境更加严格。该意见不仅对国有企业自身约束做了要求，也大篇幅强化外部约束机制，特别是加强金融机构的协同约束。该意见要求金融机构“全面审慎评估其信用风险，并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件”，对列入重点关注或重点监管的国有企业，要么“联合授信”，要么“原则上不得对其新增债务融资”。年初下发的23号文，明确规范金融机构对地方政府和国有企业的投融资行为，这一次再度对金融机构提出要求，未来平台公司的融资渠道只会越来越窄。

6.允许破产，打破平台信仰成为可能。该意见特别提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算”，这在过去十多年来一系列关于平台公司监管要求的文件中首次出现。随着资管新规出台，穿透性监管的加强，依托地方政府信用背书的平台公司信仰难再，这当中负债率极高、没有实体性业务、缺乏现金流等资质差的平台公司将无法生存，面临破产重整和清算的风险。从《公司法》的角度来看，公司组建和破产是正常行为，该意见中关于允许平台公司破产的表述更是起到警示作用。当然，为了防范系统性金融风险发生，平台公司的破产和清算还须考虑多方面因素并慎重而为之。

对于平台公司如何应对，李启春也提出了五条建议：一要坚决杜绝违法违规融资行为，要有效控制债务风险；二要积极推动整合重组，特别是优质资产与债务的置换；三要积极推动混合所有制改革，引入优秀社会资本降低负债；四要合理甄别债务，按照市场化方式推行债转股；五要完善内部治理、加强内部约束，构建内部债务约束机制。

从2010年到2018年，整整八年的时间，政策一个接一个。从规范管理到转型升级，再到不兜底的“破产和清算”，管理难度在加大，博弈的空间在缩小。然而，中国社会政治与经济的现实，让政府债务与平台公司的存在有着必然的理由，这个最新的政策，能让平台公司壮实强大起来吗？又是什么样的情况，会引发下一个政策？一切都会在期盼与疑问中到来。